Et si nous laissions les banques faire faillite ?

Dans le secteur bancaire, les fonds propres désignent l'argent qui, à la différence des dépôts des clients ou des emprunts effectués auprès d'autres établissements, n'appartient qu'à la banque. Dans le cas des banques en difficulté, l’ajout de capitaux propres a surtout servi à compenser les dettes qu’elles avaient contractées.

Effet levier

Le monde bancaire s’est, en effet, beaucoup endetté, ces dernières années, via ce que l’on appelle les effets de levier. L'effet de levier consiste à avoir recours à l'endettement pour augmenter la rentabilité des capitaux propres. Et pour que l'effet de levier fonctionne, il faut que le taux de rentabilité du projet sélectionné soit supérieur au taux d'intérêt à verser pour la somme empruntée. Les effets de levier sont devenus de plus en plus importants avec le temps.

Ce qui n’est évidemment pas sans poser problèmes. Ainsi, au printemps 2008, les banques d'investissement de Wall Street avaient des effets de levier qui oscillaient entre 25 et 45. Cela signifie que pour un dollar de fonds propres, elles avaient emprunté entre 25 et 45 dollars. Par exemple, Merrill Lynch avait un effet de levier de 40. Cette situation était évidemment explosive car une institution qui a un effet de levier de 40 pour 1 voit ses fonds propres effacés avec une baisse de 2,5% (soit 1/40) de la valeur des actifs acquis.

En choisissant de recapitaliser une banque, un Etat choisit de reprendre à son compte la totalité des actifs et des dettes bancaires. Cette technique doit être questionnée dans ses fondements économiques. En effet, l’endettement des banques n’a pas été contracté, dans sa totalité, en vue de financer la consommation des ménages et/ou des investissements productifs ayant pour objectif final l’augmentation du stock de capital des entreprises (achat de machines ou de bâtiments servant à accroître la production de biens et services).

Au contraire, les banques se sont endettées ces dernières années pour procéder à des opérations essentiellement spéculatives. On ne voit pas bien l’intérêt qu’il y avait, pour les Etats, à reprendre à leurs comptes cette partie de la dette bancaire alors que les titres spéculatifs que cette dette a permis d’acheter ne valent plus grand-chose aujourd’hui. On peut, d’ailleurs, raisonnablement douter que ces titres revaudront un jour quelque chose.

Dette publique (im)productive

Une opération de ce type équivaut à déstabiliser en profondeur les finances publiques. Pour saisir la nature de cette déstabilisation, il faut faire appel au concept de dépense productive introduit par Turgot (1727-1781). Turgot assignait pour fonction à la dette publique de dégager un surplus économique. En investissant dans des infrastructures, un Etat fait une bonne opération puisqu’il améliore la production et peut, ce faisant, récolter des rentrées fiscales supplémentaires.

Le trait commun à toutes les opérations de socialisation des pertes bancaires, depuis le début de la crise, est que les Etats se sont portés acquéreurs d'actifs financiers profondément dépréciés à un prix supérieur à leur valeur de marché. Cela constitue une dépense improductive. Et aujourd’hui, cette socialisation joue un tour aux banques tirées d'affaire puisque le transfert des actifs toxiques affaiblit la solvabilité des Etats. Or, certaines banques ont acheté des obligations publiques qui ont accusé de fortes diminutions de valeur dans la mesure elles ont été émises pour recapitaliser des actifs bancaires toxiques Aujourd'hui, ces obligations sont devenues de nouveaux actifs toxiques pour les banques qui les détiennent.

L’annonce, il y a peu, de taux d’intérêts négatifs sur la dette (à court terme) des pays du nord de la zone euro semble infirmer ce jugement. Après tout, si les banques jugent bon de perdre de l’argent en achetant de la dette publique, c’est que cette dernière n’est pas de si mauvaise qualité que cela. C’est là en substance le discours des grands argentiers de la zone euro. On fera remarquer que les taux d’intérêt négatifs portent sur de la dette à court terme (dette inférieure à deux ans) et ne modifient donc en rien le profil des finances publiques au sein de l’eurozone[1]. Plus fondamentalement, cette situation confirme l’hypothèse défendue au paragraphe précédent.

Si les banques achètent des obligations publiques, c’est parce que des investissements qui susceptible d’engendrer un surplus économique n’ont jamais été réalisés entretemps. Nos Etats seront, tôt ou tard, appelés à faire face à une dette croissante. En effet, si le schéma de socialisation des pertes bancaires continue à être de mise, la puissance publique sera appelée à la rescousse des banques qui auront perdu de l’argent en achetant des titres à taux d’intérêt négatif. Il en résultera, dès lors, une progression de l’endettement public. Un endettement public qui ne correspondra, par ailleurs, à aucun investissement productif susceptible de générer un surplus. Et le serpent de se mordre joyeusement la queue au risque de plonger l’Europe dans une forme de léthargie économique prolongée. Une telle politique ressemble furieusement au tonneau des Danaïdes[2].

Idéologie

Face à ces constats pour le moins dérangeants pour les élites politiques et économiques, il y a le mur de l’idéologie dominante dont l’objectif est d’assurer le maintien de la domination sociale des dites élites. C’est ainsi que le spectre des années trente a été agité avec vigueur par les décideurs politiques européens. Selon ce discours, si une banque tombait en faillite, il en résulterait automatiquement un effet domino désastreux pour l’économie dans son ensemble puisque les banques sont connectées les unes aux autres via le crédit interbancaire.

Dès lors, une série de faillites bancaires s’abattrait alors sur l’économie. Et cet effet domino conduirait inévitablement à un gel du crédit qui, lui-même, finirait par entraîner un recul prolongé de la production. Le nœud du discours dominant consiste donc à dire que la socialisation des pertes du secteur bancaire serait inévitable. Et tel serait le prix à payer pour que les banques continuent à accorder des crédits aux ménages et aux entreprises. Force est de constater que cette thèse ne correspond pas à la réalité.

Cinq ans après l’éclatement de la crise, le crédit reste toujours aussi gelé en Europe. En décembre 2011, le volume de prêts aux entreprises dans la zone euro avait chuté de 37 milliards d'euros, soit le plus fort repli jamais enregistré. Pour contrer cette évolution défavorable pour l’économie européenne, la BCE avait, à cette époque, prêté 489 milliards d’euros à 3 ans aux banques de la zone euro (523 banques) à un taux de 1 %. Il s’agissait de la ligne de crédit la plus longue jamais accordée par la BCE. Aujourd’hui, il est de notoriété publique que ces liquidités n’ont jamais été prêtées aux entreprises et aux ménages de la zone euro.

Alternative scandinave

Il existe une alternative à cette politique. Il nous faut, pour en discerner les contours, analyser les actions qu’ont menées les gouvernements scandinaves (Finlande, Norvège et Suède) dans les années nonante pour lutter contre une importante crise bancaire régionale. Nous nous intéresserons dans un second temps à la gestion de la crise bancaire de 2007-2008 en Islande. La crise bancaire des pays nordiques plonge ses racines dans la libéralisation des marchés financiers locaux du milieu des années 80. Ces réformes allaient toutes dans le sens d’un abandon du contrôle des taux d’intérêts et de l’octroi du crédit.

Cela a poussé les banques finlandaises, suédoises et norvégiennes à emprunter sur les grandes places financières internationales (principalement en Angleterre et en Allemagne) pour ensuite prêter aux ménages et aux entreprises de la région. La rentabilité de l’opération était assurée du fait que les taux scandinaves étaient plus élevés qu’à Londres ou à Francfort. Vu l’augmentation de leurs capacités d’emprunt, les banques ont multiplié les stratégies spéculatives, spécialement dans l’immobilier. Les prix des logements en Suède ont doublé en sept ans. La mécanique s’est grippée au moment où pour financer sa réunification, l’Allemagne décidait d’augmenter ses taux d’intérêt. Et la bulle immobilière de se dégonfler de manière particulièrement brutale. De 1990 à 1995, les prix accusèrent une baisse de plus de 40% pour l’immobilier d’affaires en Suède. En retour, le secteur bancaire était touché de plein fouet. Les cinq principales banques finlandaises, les quatre plus grosses banques norvégiennes et trois grandes banques suédoises demandaient l’aide des Etats. Et ces derniers sont intervenus. Mais pas n'importe comment.

La philosophie de base de ces interventions étatiques répondait aux trois axiomes suivants. Primo, le but des opérations était de sauver le système financier et pas une banque en particulier. Il était, dès lors, préférable d’acter d’un état de faillite plutôt que de s’acharner à faire survivre l’un ou l’autre canard boiteux. Secundo, les actionnaires devaient subir les pertes les plus importantes. Tertio, le CA et la direction responsable de l’échec de la banque devaient se démettre[3]. Comme nous le verrons plus loin, la Norvège est le pays qui a poussé le plus loin ces axiomes. Tout ceci tranche singulièrement avec les recapitalisations effectuées dans la zone euro où le prix de rachat des actions a été systématiquement supérieur à leurs cours en Bourse. Dans la zone euro, le contribuable a été clairement sacrifié au détriment de l’actionnaire.

En Suède, après la faillite de la Gota Bank en 1992, un important programme de nationalisations a été mis en œuvre. Mais l’intervention de l’Etat se faisait à une condition qui n’a jamais été imposée dans la zone euro ou aux Etats-Unis depuis le début de la crise. Le gouvernement suédois a, en effet, forcé les banques à procéder à des dépréciations massives d’actifs avant d’accorder son aide, ce qui ramenait le prix de vente de la banque à sa valeur économique. Cette opération constituait une perte pour l’actionnariat privé et un gain pour les finances publiques. Cette discipline financière a permis d’éviter au gouvernement suédois de se retrouver piégé dans des opérations consistant en des apports illimités de capitaux et de liquidités à des banques insolvables[4]. Sur la question de la valeur de rachat des banques, des trois pays concernés par la crise, la Norvège est celui qui s’est montré le plus radical à l’égard des actionnaires. En effet, les actions des trois grandes banques du pays présentant de graves difficultés ont été reprises par l’Etat sans aucune compensation financière pour les actionnaires[5].

Après la phase de nationalisation, les pouvoirs publics des trois pays scandinaves ont entrepris de restructurer le secteur bancaire. Pour cela, ils se sont attribué un rôle de curateur en procédant à l’intérieur des bilans bancaires au tri entre les bons et les mauvais actifs et donc entre les bonnes et les mauvaises dettes inscrites au passif. Des structures (les bad banks) ont été créées pour écouler les mauvais actifs. Le but de l’opération était de sécuriser les dépôts des particuliers en les isolant des actifs toxiques de façon à assurer la continuité du financement des entreprises et la consommation des ménages. Les mauvais actifs ayant été achetés à un prix relativement faible, les gouvernements pouvaient espérer retirer un profit de leur vente en cas d’amélioration du marché immobilier local. Par ailleurs, la capitalisation de ces bad banks, pour satisfaire aux règles prudentielles qui veulent que les banques possèdent un certain pourcentage de fonds propres par rapport à leurs actifs, était des plus faibles puisque les actifs avaient été achetés à un prix dérisoire. C’est ainsi que la capitalisation des bad banks suédoises était d’environ 24 milliards de couronnes, soit à peu près 1,5% du PIB du pays en 1992.

Au total, le coût de l’opération de sauvetage des banques scandinaves a été assez faible. En Suède, par exemple, le coût de la crise bancaire d’un point de vue budgétaire a finalement été de 2% du PIB[6] (à comparer avec les 7% du PIB[7] qu’a représenté le sauvetage des banques en Belgique). Si au moment de la nationalisation de Dexia en octobre 2011, l’Etat belge avait procédé comme les Suédois au début des années nonante, il aurait racheté le holding pour 500 millions. Au lieu de cela, il a payé 4 milliards d’euros pour Dexia Banque Belgique.

Enseignements belgo-islandais

Quels résultats donneraient aujourd’hui l’application des principes directeurs ayant guidé les autorités des trois pays scandinaves au début des années nonante ? Nous trouverons une esquisse de réponse à cette question en étudiant de plus près la gestion de la crise de 2007-2008 par les autorités islandaises. En octobre 2008, les trois principales banques islandaises (Glitnir, Landsbanki et Kaupthing) qui géraient essentiellement des actifs dans le reste de l’Europe et dont les bilans cumulés représentaient plus de dix fois le PIB du pays sont gravement touchées. Relevons, au passage, une donnée quantitative importante, à savoir la tendance au gonflement des bilans bancaires qui s’observe dans tous les pays industrialisés. En 1990, les dix premières institutions financières US possédaient 10% des actifs financiers de la nation. En 2008, elles en contrôlaient plus de la moitié. Dans les années nonante, aucune des 25 banques mondiales leaders n’affichait un total bilantaire dépassant le PIB de son pays d’origine[8]. Il en va tout autrement aujourd’hui. Les actifs bancaires des banques européennes représentaient quatre fois le PIB de l’eurozone[9]. Par comparaison, les bilans cumulés des banques suédoises en 1991 étaient légèrement inférieurs à 100% du PIB de la nation[10].

Dans ces conditions, il n’est pas difficile d’imaginer qu’une crise bancaire représente un choc économique plus important aujourd’hui qu’il y a 20 ans. Par conséquent, l’approche norvégienne qui consiste à nationaliser sans dédommager l’actionnaire s’avère des plus intéressantes. C’est à cette conclusion qu’est parvenu dans sa gestion de la crise financière de 2008, le gouvernement islandais qui a proprement lâché le secteur bancaire et fait supporter la totalité des pertes aux actionnaires. Des moyens ont, de ce fait, été libérés pour soutenir l’économie.

Dans les années nonante, les pays scandinaves avaient mis au point un programme de garanties pour que les créanciers des banques restructurées ne perdent pas d’argent. Là encore, le gonflement des bilans bancaires rend beaucoup plus difficile ce type de pratiques. C’est ce qu’illustre à merveille le cas de Dexia. Après son démantèlement par les gouvernements belge et français, le holding Dexia est devenu une bad bank dont le portefeuille contient des actifs pour 250 milliards d’euros. Si ces actifs étaient vendus maintenant, la moitié de cette valeur serait perdue, dixit Luc Coene, gouverneur da la Banque Nationale de Belgique[11]. Et de fil en aiguille, les créanciers de Dexia seraient touchés. Pour protéger ces derniers, un programme de garantie de 90 milliards d’euros a été prévu dans le deal de restructuration de Dexia. Pour mémoire, 60% de cette somme (soit 54 milliards) est à charge du gouvernement belge. 54 milliards d’euros, cela représente à peu près 15% du PIB belge.

En 2011, Dexia a accusé une perte de 11,6 milliards d’euros. Cette situation pèse sur la rentabilité et la solvabilité de la bad bank. Au mois d’avril 2012, Luc Coene, gouverneur de la Banque nationale de Belgique estimait, que pour éviter d’activer la garantie, il faudrait réinjecter du capital dans Dexia. L’injection de capital évoquée par les analystes pour maintenir à flot Dexia oscillait entre 7 et 10 milliards[12]. Pour faire face à cette situation, les actionnaires de Dexia ont trouvé une astuce qui leur a permis de gagner un peu de temps. En mai 2012, l’assemblée générale de Dexia décidait d’une diminution de capital de 4,1 milliards d’euros. L'opération faisait chuter le capital de Dexia à 500 millions d'euros. Classiquement, une réduction de capital social intervient lorsqu’une société enregistre des pertes. L’objectif est d’aligner le capital sur l'actif réel. Cette solution ne fonctionne que si les pertes ont un caractère limité. Or, ce n’est pas le cas de Dexia. La presse économique[13] signalait, en août 2012, que Dexia aurait besoin d’urgence d’une recapitalisation. Pour le deuxième trimestre 2012, la perte de Dexia s'élève à 735 millions d'euros après celle de 431 millions au premier trimestre. Au rythme où vont les choses, les pertes de Dexia devraient dépasser les quatre milliards d’euros pour l’année 2012. Soit un chiffre de loin supérieur au capital social de la compagnie tel qu’établi en mai 2012. Le holding Dexia est donc virtuellement en faillite. Tôt ou tard, la garantie en faveur des créanciers devra être activée. Pour mémoire, le programme de garanties des Etats belge et français court jusque 2021. Tonneau des Danaïdes, disions-nous.

Et cette situation kafkaïenne a tout à voir avec le poids démesuré accordé aux créanciers dans les plans de sauvetage bancaire. Comment peut-on, en effet, garantir des dettes alors que tout le monde sait que les actifs qui servent de support au remboursement de ces dettes doivent être dépréciés ? Ne perdons, par ailleurs, pas de vue que les bilans bancaires sont de plus en plus spéculatifs et donc susceptibles d’accuser à l’avenir de brusques dépréciations. Ce qui n’a évidemment rien de rassurant. Les principales banques européennes ont récemment augmenté leurs engagements sur les produits dérivés. Ces derniers, en 2011, atteignaient 53% du PIB de la zone euro[14]. Par comparaison, cette prise de risque pesait pour 41,3% du PIB de la zone euro en 2010. Or, les produits dérivés sont des produits risqués car ils correspondent à un pari sur l’évolution d’un ou plusieurs actifs dits sous-jacents. 

Un troisième changement qualitatif s’est opéré depuis les années nonante. La libéralisation financière a amené une forte internationalisation des activités bancaires. En 2006, plus de la moitié des revenus des vingt plus grandes banques européennes avait été réalisée en dehors de leur marché national. Toute stratégie de restructuration d’une banque menée par un pays sur la base des modèles scandinaves sanctionnant prioritairement l’actionnaire ne manquera pas de mettre certains créanciers en difficulté dans d’autres pays. L’Islande constitue un cas d’école en la matière.

En décidant de ne protéger que ses seuls déposants nationaux, le gouvernement islandais a rejeté les demandes de remboursement d’une catégorie particulière de créanciers, à savoir les dépositaires de Landsbanki aux Pays-Bas et en Grande-Bretagne. Si les garanties auprès des épargnants hollandais et anglais avaient été payées par l’Islande, cette dernière aurait été obligée de dépenser 4 milliards d’euros. Or, le PIB de l’Islande tournait à cette époque autour des 9 milliards d’euros. On fera remarquer que si les Pays-Bas et la Grande-Bretagne avaient adopté la même approche que l’Islande face à leurs banques en faillite, elles auraient éprouvé moins de difficultés à venir en aide à leurs nationaux clients chez Landsbanki.

Il y a 20 ans, acter d’un état de faillite quand un établissement était insolvable et laisser tomber les actionnaires n’avait rien de farfelu. Cela, les experts qui sont les principales sources d’informations du grand public dans les grands média ne le disent jamais. Etrange lacune qui pourrait s’expliquer par le fait qu’un grand nombre d’entre eux vivent de la finance…