Le « fardeau de la dette publique » : Lerner contre Buchanan

Comme on le sait, la théorie keynésienne préconise qu’en cas de récession, les dépenses publiques soutiennent la demande globale. Mais quelle est la meilleure façon de les financer ? Trois méthodes sont envisageables :

• les impôts
• les obligations d’Etat
• la création de monnaie par le Trésor ou la banque centrale

Le budget de l’Etat est en déficit si ses dépenses sont supérieures aux recettes de l’impôt. Un déficit budgétaire suppose que la taxation soit accompagnée par au moins une des deux autres formes de financement. Tout un débat anime depuis longtemps le monde des économistes quant aux mérites respectifs des trois modes de financement ; la polémique porte tout particulièrement sur les vices et les vertus de la dette non monétaire.

Les keynésiens lui vouent une certaine sympathie (très nuancée toutefois). Pour Keynes, le revenu privé qui n’est ni consommé ni investi est un revenu perdu. L’émission d’obligations par l’Etat pour financer un surcroît de dépenses offre la possibilité d’augmenter le revenu social à partir d’un revenu non consommé.

Dans un article publié en 1943,le keynésien Abba Lerner prône ce qu’il appelle la finance fonctionnelle : « The central idea is that government fiscal policy, its spending and taxing, its borrowing and repayment of loans, its issue of new money and its withdrawal of money, shall all be undertaken with an eye only to the results of these actions on the economy and not to any established traditional doctrine about what is sound or unsound (…) In brief, Functional finance rejects completely the traditional doctrines of “sound finance” and the trying to balance the budget over a solar year or any arbitrary period »[1]. La plupart des auteurs keynésiens sont plus modérés que Lerner et ne défendent pas la subordination complète des finances publiques à la politique économique.

Selon Lerner, l’application de la finance fonctionnelle repose sur deux lois :

1. maintenir les dépenses publiques au niveau qui égalise l’offre et la demande globales, au niveau des prix existant. Dépenser plus générerait l’inflation, dépenser moins causerait le chômage ; dépenser juste évite l’un et l’autre[2] ;
2. la taxation ne doit être pratiquée que si conjointement à l’attribution de moyens supplémentaires à l’Etat, il est désirable de réduire ceux des particuliers pour lutter contre l’inflation. La dette non monétaire n’est à conseiller que s’il est souhaitable de substituer les obligations à la monnaie dans le portefeuille des ménages. Dans tous les autres cas, la création monétaire s’impose comme le moyen de financement le moins perturbant.

Même si la finance fonctionnelle ne vise pas l’équilibre budgétaire sur quelque période que ce soit, Lerner estime qu’à long terme, les forces du marché établiront un tel équilibre. Son argumentation en appelle à l’effet de richesse  : la dette publique causée par un déficit accroît le patrimoine mobilier des ménages et stimule donc leur consommation. Le soutien de la demande globale par le déficit public devient alors moins nécessaire. En finance fonctionnelle, l’Etat commence à dépenser moins quand les ménages commencent à dépenser plus, et inversement. Cette politique ne peut donc pas conduire à des situations extrêmes comme l’accumulation infinie de la dette publique. Lerner reconnaît que menée de façon incompétente, la finance fonctionnelle n’aboutit pas à cet équilibre à long terme.

L’efficacité de la politique budgétaire résulte d’un double effet : celui de la dépense publique et celui du moyen de financement ; la dépense est à la fois stimulante et inflationniste. Selon Lerner, la dette non monétaire est déflationniste. Elle réduit la liquidité des ménages et fait donc hausser le taux d’intérêt. Lorsqu’il s’agit de relancer l’économie, cet outil doit donc céder la place à la création monétaire. La crainte de l’inflation vaut à celle-ci une mauvaise réputation, ce que déplore Lerner : la finance fonctionnelle ne recourt à des outils inflationnistes que tant que sévit la déflation et elle les abandonne dès que le vent tourne.

Dans un autre article, Lerner estime devoir plaider la cause de la dette publique. Sa réputation, excessivement mauvaise tant dans l’opinion que parmi les économistes, est totalement injustifiée. Lerner critique deux arguments couramment opposés à la dette publique :

1. Le cas de la dette publique serait analogue à celui de la dette privée ; la même réticence à s’endetter devrait donc prévaloir. Lerner admet que cette analogie est valable pour la dette extérieure, celle que l’Etat contracte envers des créanciers étrangers. Mais elle est invalide dans le cas de la dette intérieure, parce que « we owe it to ourselves ».
2. « A variant of the false analogy is the declaration that national debt puts an unfair burden on our children’s »[3]. Les générations futures, à qui il reviendra de rembourser la dette émise aujourd’hui, la rembourseront … à elles-mêmes. Lerner reconnaît que les poches qui donnent et celles qui reçoivent ne seront pas nécessairement les mêmes, mais la redistribution qui en découlera le laisse étonnamment serein[4].

En 1958, James Buchanan publie « The Public Principles of Public Debt ». C’est l’anti-Lerner. Oui, l’analogie entre la dette privée et la dette publique est valide aussi bien pour les emprunts à l’intérieur que pour la dette extérieure. Oui, le fardeau de la dette est rejeté sur les générations futures.

Un argument pour nier le report du fardeau prétend que la dépense publique impliquerait le sacrifice concomitant d’une dépense privée. Buchanan le conteste ; il n’y a pas de sacrifice présent. Les épargnants souscrivent aux emprunts d’Etat, parce qu’ils y trouvent leur avantage ; ils n’y sont pas forcés. Appelons t₀ la période à laquelle l’emprunt public est émis et t_n le moment de son remboursement. Il est simpliste de mettre aux prises la génération 0 et la génération n considérées comme deux blocs monolithiques. Buchanan distingue trois intervenants :

• l’acquéreur d’obligations d’Etat : il touchera les intérêts et le remboursement et n’a pas de raison d’être mécontent.
• le contribuable de la période t₀  : ce n’est pas lui qui paie la dépense financée par l’emprunt.
• le contribuable de la période t_n  : il bénéficie de l’équipement collectif financé par la dette ; il en supporte l’intérêt et le remboursement. Des trois, il est le seul à supporter un fardeau. Certes, ce fardeau aura idéalement une compensation, mais il suffit d’imaginer le cas d’un gaspillage pour apprécier plus clairement qui supporte le fardeau.

Buchanan analyse le cas d’une économie en sous-emploi ; il est possible que les dépenses publiques y font travailler des facteurs inoccupés. Dans ce cas, leur coût social est nul. Il n’est pas raisonnable de vouloir les financer par l’emprunt public. Buchanan préconise la création monétaire, car elle évite aux contribuables de supporter les intérêts à payer aux prêteurs. Ci-après, je cite un extrait de Buchanan et un extrait de Friedman montrant une préférence pour la dette monétaire sur la dette par obligations.

D’une façon générale, Buchanan affiche un réel scepticisme envers la dette publique. Il pose la question « When should government borrow ? ». Les cas où le financement par l’emprunt public lui agrée sont rares. Ce mode de financement s’avère le plus convaincant dans le cas des investissements qui s’autofinancent, par exemple une autoroute à péage, la distribution d’eau ou d’électricité… Les revenus tirés par l’Etat lui permettent alors d’assurer le remboursement de la dette et le paiement des intérêts sans le recours à l’imposition.

On appelle neutralité de la dette l’idée qu’il serait indifférent de financer des dépenses par l impôt ou par l’emprunt-obligations. Un des premiers à avoir émis cette opinion est David Ricardo. Supposons que l’Etat décide l’annulation pure et simple de sa dette ; il commettrait une injustice vis-à-vis des détenteurs de ses obligations. Mais du point de vue économique, cela ne changerait rien. Il y aurait juste une redistribution des fortunes au désavantage des détenteurs d’obligations publiques et à l’avantage du reste de la société.

L’autre argument de Ricardo en faveur de la neutralité de la dette est la solidarité intergénérationnelle. Parlant des taxes futures nécessaires au remboursement des emprunts présents, il écrit : « but if he leaves his fortune to his son, and leaves it charged with this perpetual tax, where is the difference whether he leaves him 20,000 £ with the tax or 19,000 £ without it »[5]. Il est postulé que les citoyens s’abstiennent volontairement de consommer les provisions pour les taxes futures, tout comme ils renoncent forcément à consommer les taxes présentes.

Quelques pages plus loin, Ricardo prend pourtant fait et cause pour la thèse opposée, sans se rendre compte de la contradiction. Il devient hostile à la dette publique. Il lui reproche de donner l’illusion à la nation d’être plus riche qu’elle n’est en réalité, ce qui freine l’esprit d’épargne. Cette argumentation est connue sous l’appellation de l’illusion de la dette.

Buchanan conteste frontalement la neutralité de la dette[6]. L’idée qui sous-tend la neutralité ricardienne est que les agents déduisent de l’évaluation de leur patrimoine, la valeur actuelle des paiements futurs. Buchanan rétorque que les agents qui n’ont pas de patrimoine ne réagissent certainement pas ainsi ; ils ne partagent donc pas le fardeau de la génération future.

L’argument de la neutralité du fait de la solidarité intergénérationnelle sera repris en 1974 par le nouveau classique Robert Barro, dans le but de prouver que la détention d’obligations n’est pas une richesse réelle incitant son détenteur à consommer plus. Buchanan sera un farouche adversaire du modèle de Barro, connu sous l’appellation « équivalence ricardienne » que lui a donnée Buchanan.