Le TiSA. Pour la finance et contre les services publics

En septembre 2013, un réseau d’organisations (parmi lesquelles le CNCD) s’insurgeait contre ces tractations réunissant 50 pays[i] dont l’Union européenne et les Etats-Unis. A cette occasion, ces organisations répétaient les mises en garde du mouvement social contre les politiques de libéralisation des services depuis la création de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) le 1^er janvier 1995.

Quand tout a commencé…

A l’époque, les services publics étaient dans le collimateur des grands de ce monde. L’acte final instituant l’OMC est complété par une série d’annexes. Celles-ci concernent respectivement le commerce des marchandises (annexe IA), le commerce des services (annexe IB), la propriété intellectuelle (annexe IC), le règlement des différends (annexe II), le mécanisme d’examen des politiques commerciales (annexe III) ainsi que les accords commerciaux multilatéraux (annexe IV).

L’annexe IB de l’acte final créant l’OMC est plus connu sous le nom d’Accord général sur le commerce de services (AGCS). Ce dernier a pour principe directeur le « traitement de la nation la plus favorisée  » (article 2). En vertu de ce principe, chacun des pays membres de l’OMC devait accorder « immédiatement et sans conditions » aux fournisseurs de services des autres pays membres « un traitement non moins favorable que celui qu'il accorde aux services similaires et fournisseurs de services similaires de tout autre pays ». Cette clause de la nation la plus favorisée avait pour ambition d’organiser la mise en concurrence généralisée des fournisseurs de services. Ce projet aura tôt fait d’alerter, à l’époque, les milieux hostiles au néolibéralisme.

En effet, l’engagement de la totalité des Etats membres de l’OMC (soit plus de 130 pays à l’époque) à ouvrir leur commerce de services fondait raisonnablement la crainte de voir émerger une réglementation internationale au seul profit des entreprises transnationales, avec en bout de processus le risque de privatisation des services publics. Ce d’autant que l’article 15 de l’AGCS dispose que l’octroi de subventions à des prestataires de services est de nature à engendrer des « effets de distorsion sur le commerce des services ».

C’est ainsi que les pays membres de l’OMC sont, d’après les termes de l’AGCS, invités à « élaborer les disciplines multilatérales nécessaires pour éviter ces effets de distorsion ». Parallèlement, des procédures de compensation étaient prévues. Et à ce propos, le même article 15 prévoit, en son deuxième paragraphe, qu’un membre de l’OMC considérant « qu'une subvention accordée par un autre Membre lui est préjudiciable pourra demander à engager des consultations avec cet autre Membre à ce sujet. Ces demandes seront examinées avec compréhension ».

Certes, l’article 1 de l’AGCS garantit formellement que les mesures de libéralisation ne concernent pas les « services fournis dans l'exercice du pouvoir gouvernemental ». Le diable, dit-on, se cache dans les détails.

Aussi, le paragraphe3 du traité AGCS prend-il soin de stipuler qu’un service gouvernemental n'est « fourni ni sur une base commerciale, ni en concurrence avec un ou plusieurs fournisseurs de services ». A lire cette définition, bien peu de services organisés par les pouvoirs publics peuvent être considérés comme « gouvernementaux » dans la mesure où un grand nombre d’entre eux sont de facto organisés en concurrence avec d’autres fournisseurs. Que l’on songe, par exemple, à l’existence d’hôpitaux privés en Belgique. Et à ce titre, les subsides qu’ils reçoivent peuvent être considérés, selon la lettre de l’AGCS, comme des éléments de distorsion de la concurrence.

Le texte de l’AGCS énonce un certain nombre de principes dont la portée exacte est reprécisée dans une série d’annexes. L’une d’entre elles porte sur les services financiers et balise ce que recouvre le concept de « services fournis dans l'exercice du pouvoir gouvernemental ». Il s’agit, outre l’activité des institutions de politique monétaire, des « activités faisant partie d'un régime de sécurité sociale institué par la loi ou de plans de retraite publics [ainsi que des] autres activités menées par une entité publique pour le compte ou avec la garantie de l'Etat ou en utilisant les ressources financières de l'Etat ». Cette définition contredit clairement l’article 1 paragraphe 3.

Une conclusion s’impose dès lors. Ce rapide examen du texte fondant l’AGCS permet de pointer que dans ses principes généraux, cet accord a, d’abord, pour finalité une libéralisation « XXL » des services (y compris publics). Et c’est donc seulement à titre de précision d’ordre technique que la liste des services publics protégés de la libéralisation inclut des activités de service public et de sécurité sociale quand bien même ces dernières feraient concurrence à un ou plusieurs fournisseurs privés de services.

En dépit de ses insuffisances, cette annexe constituait néanmoins un précieux garde-fou. Hélas, à en juger de qui a, jusqu’à présent, transpiré des négociations relatives au TiSA, il semble bien que ce type de limitations ne soit plus vraiment à l’ordre du jour.

Reprise en main

L’enlisement des pourparlers de libéralisation du commerce international, depuis 2006, avait quelque peu relégué l’AGCS aux oubliettes. C’était oublier le volontarisme du secteur privé états-unien, en particulier la Coalition of Service Industries (CSI). Cette dernière a lancé l’idée en 2009 que des négociations de libéralisation devaient être lancées en dehors du cadre de l’OMC. Et c’est en 2012 que les premiers contacts entre des Etats membres de l’OMC ont eu lieu pour relancer le processus de libéralisation des services. Par la suite, les choses sont allées bon train.

Officiellement, les négociations ont été lancées en mars 2013. Au cours de cette même année, sept rounds de négociations ont été organisés en catimini à Genève (pour l’anecdote, dans les locaux de l’ambassade d’Australie). En décembre 2013, les parties prenantes au TiSA, vu l'état d’avancement des pourparlers, déposaient leurs premières offres. Le moins que l’on puisse dire est que l’accord en gestation se caractérise par des ambitions bien plus larges que l’AGCS.

Deux clauses du TiSA s’avèrent, spécialement interpellantes. Tout d’abord, la clause de statu quo. Cette dernière gèle les niveaux actuels de libéralisation dans chacun des Etats parties prenantes au TiSA. Par cette clause, les vagues de privatisations et d’ouverture au capital privé dans les services publics deviennent irréversibles. Pour les services qui seraient partiellement ou totalement privatisés après l’entrée en vigueur du TiSA, la protection des intérêts privés sera organisée par le biais de la clause dite d’effet cliquet. En vertu de cette dernière, il sera interdit à un Etat qui a décidé de privatiser un service de faire ultérieurement machine arrière.

Au printemps de cette année, PSI, la fédération syndicale internationale regroupant les travailleurs du secteur public, sonnait le tocsin[ii]. « L’ACS s’inscrit dans cette nouvelle vague inquiétante d’accords commerciaux et d’investissement, reposant sur des pouvoirs juridiquement contraignants qui institutionnalisent les droits des investisseurs et interdisent toute intervention des Etats dans un large éventail de secteurs indirectement liés au commerce. En cas d’échec d‘une tentative de privatisation, l’ACS empêchera les gouvernements de reprendre le contrôle des services publics (…) limitera les réglementations environnementales, les mécanismes de protection des consommateurs et les autorités de réglementation dans les domaines tels que l’homologation des établissements de soins de santé, les centrales énergétiques, les centrales d‘élimination des déchets, ainsi que les accréditations des écoles et des universités  »[iii].

Droit dans le mur ?

La partie du TiSA concernant les services financiers vaut également le détour. En juin 2013, le site Wikileaks[iv] reproduisait l’annexe de l’ACS relative aux services financiers. Le moins que l’on puisse dire est que cet appendice au traité se montre particulièrement oublieux des causes de la crise financière de 2008 particulièrement lorsqu’il définit, en son article X.2, ce qu’est un service financier.

En l’occurrence, il s’agit d’une institution dont l’activité inclut tant des activités d’assurance que bancaires proprement dites. Et ces dernières comprennent tant des activités de dépôts des épargnants et de prêts aux particuliers que des activités spéculatives telles que les produits dérivés. On fera observer qu’à aucun moment, ce texte n’envisage l’idée que ces activités puissent être séparées par des réglementations qui établiraient une démarcation étanche entre banques de dépôt et banques d’investissement.

La chose est particulièrement inquiétante. Si le TiSA venait à entrer en vigueur, il est difficile d’imaginer que des dispositions organisant la scission des banques puissent être adoptées un jour par un Etat signataire.

Le TiSA ne laisse planer aucune ambiguïté à ce propos. L’article X.13 de ce projet de traité envisage clairement de faire reposer de plus en plus les réglementations bancaires sur un modèle d’autorégulation du secteur. L’objectif de ces dispositions consiste clairement en une volonté de discipliner les gouvernements qui auraient l’outrecuidance de vouloir mettre au pas le secteur. On fera observer, au passage que ces dispositions contribuent à faire ressortir toutes les ambiguïtés caractéristiques de la responsabilité sociale de l’entreprise (RSE). La RSE repose avant tout sur une approche volontaire. Dès lors, elle n’engage pas la responsabilité civile ou pénale de l’entreprise. Il en ressort un mouvement de naturalisation de la domination sociale puisque les relations entre la société et les entreprises ne sont plus médiatisées à travers le Droit (donc le Politique).

Il faut remettre en question la validité de cette approche en ce qui concerne le secteur bancaire. Les études sur les relations entre libéralisation et crises financières se révèlent unanimes. D’un point de vue macroéconomique, laisser la bride sur le cou au secteur bancaire n’augure rien de bon pour la stabilité financière.

Dans les années nonante, Kaminski et Reinhart[v] ont réalisé une importante étude de corrélation synthétisant les cas de 20 pays en Asie, Amérique latine, Europe, et Moyen-Orient. Cette analyse étudiait ces différents depuis les années septante jusqu’au milieu des années quatre-vingt. Les résultats de ce travail d’enquête sont les suivants.

Dans les années septante, on note peu de crises bancaires. A cette époque, les marchés financiers sont étroitement contrôlés par les pouvoirs publics. Le mouvement de marche à pas forcés vers le néolibéralisme dans les années quatre-vingt va singulièrement changer la donne. Et l’on note, pour cette époque, une multiplication des crises bancaires. Ces conclusions seront confirmées ultérieurement par l’étude de Demirgurc-Kunt et Detragiache[vi]. Cette enquête portait sur 53 pays et a permis de faire observer une forte probabilité de crise bancaire en cas de libéralisation du système financier. Plus récemment, la crise financière de 2007-2008 a mis en lumière les rapports dangereux entre instabilité et libéralisation financières. Reinhart et Rogoff se montrent particulièrement clairs sur ce point. « Alors qu’en ce qui concerne les Etats-Unis, on ne retrouve pas un processus de libéralisation de jure passant par une modification de la législation, on est plus directement confronté avec un cas de libéralisation de facto. De nouvelles entités financières faiblement voire pas du tout réglementées ont joué un rôle beaucoup plus important dans le système financier. »[vii]

A l’heure où ces lignes étaient écrites (août 2014), il semble acquis que le TiSA est de nature à bloquer les réglementations financières à leur (faible) niveau actuel en restreignant, comme nous l’avons vu, les marges de manœuvre sur le plan réglementaire des pouvoirs publics. Ce statu quo s’avère absolument insuffisant pour empêcher, à l’avenir, la survenance d’autres crises financières.

Un philosophe français dit un jour que « la société est dominée par une course folle, définie par ces trois termes : technoscience, bureaucratie, argent. Si rien ne l’arrête, il pourra de moins en moins être question de démocratie.[viii] » Le TiSA offre une parfaite illustration de cette dérive. Puisse le mouvement social l’arrêter avant qu’il ne soit tr