Retour à Chypre (Euroland)…

A la mi-mars 2013, l’Union européenne et le Fonds monétaire international (FMI) mettaient sur la table 10 milliards d'euros pour « sauver » Chypre de la banqueroute. En échange, Nicosie devait imposer une taxe exceptionnelle sur l’ensemble des dépôts bancaires. Il était attendu que cette partie du plan rapporte 6 milliards d’euros. Particularité de ce plan de sauvetage : précisément, la taxation imposée à la source sur tous les comptes bancaires (y compris les comptes inférieurs à 100.000 euros).

Grands comptes

Soit une incongruité au regard du droit européen. En effet, le 12 juillet 2010, la Commission adoptait une proposition législative visant à réformer la directive sur les systèmes de garantie des dépôts bancaires. Cette directive avait, pour l’essentiel, trait à l'harmonisation des dispositions en matière de protection des dépôts et d’organisation du financement des systèmes d’indemnisation. Et l’exposé des motifs de la directive, en sont point 5.3, se montrait des plus clairs quant aux intentions des autorités européennes. « Le 7 octobre 2008, le Conseil de l’Union européenne a convenu que tous les États membres offriraient, pendant une période initiale d’au moins un an, une garantie des dépôts des particuliers à hauteur d’au moins 50.000 EUR, tout en prenant acte du fait que de nombreux États membres ont décidé de porter leur minimum jusqu’à au moins 100.000 EUR. En conséquence, la garantie minimale devrait d’abord être portée à au moins 50.000 EUR, puis, après un an, à au moins 100.000 EUR. Sous le régime en vigueur, 65 % environ des dépôts éligibles seraient couverts. Les nouveaux montants garantis (de 50.000 et 100.000 EUR) devraient permettre de couvrir respectivement 80 % et 90 % des dépôts »[1].

La suite est connue. Le parlement chypriote refusait cette première mouture du plan de sauvetage. Et certains quotidiens de gauche de saluer l’admirable résistance chypriote face au « maléfique diktat concocté par le nouveau directoire des affaires européennes, baptisé  la troïka  [et composé de la] Commission de Bruxelles, [la] Banque centrale européenne et [du] Fonds monétaire international  ».[2]

Hélas, les faits semblent, a posteriori, peu s’accorder avec ce récit. Initialement, l’Eurogroupe (c’est-à-dire les ministres des Finances des États membres de la zone euro) avait proposé, le 18 mars 2013, de ne surtout pas taxer les comptes de moins de 100.000 euros protégés par la fameuse garantie sur les dépôts. La taxation des comptes bancaires à partir de 20.000 euros, particulièrement impopulaire à Chypre même, était, en réalité, le fait du président conservateur chypriote, Nicos Anastasiades, qui refusait d’imposer une taxation supérieure à 10% pour les grands comptes supérieurs à 100.000 euros détenus, pour la plupart, par des ressortissants russes ou britanniques[3].

La pression sur le gouvernement chypriote s’est intensifiée. Et le peuple chypriote a refusé de supporter l’effort que son gouvernement exigeait de lui. Et le parlement de l’île de suivre prudemment la vox populi en refusant le plan de sauvetage. Le fiasco du gouvernement Anastasiades était patent.

Plus question, dès lors, d’une taxe exceptionnelle de 6,75% sur tous les dépôts bancaires de 20 à 100.000 euros et de 9,9% au-delà. Il était initialement prévu que cette mesure rapporte 5,8 milliards d’euros.

La troïka reprenait les choses en main. Sur l’île, la fermeture des banques était prolongée d’une semaine.

Et le 21 mars (soit deux jours après le rejet du plan de sauvetage par le gouvernement parlement chypriote), le conseil des gouverneurs de la Banque centrale européenne (BCE) mettait les autorités chypriotes au pied du mur. La BCE menaçait de ne plus fournir de liquidités d’urgence aux banques chypriotes au bord de la faillite et à qui plus aucune banque privée n’était prête à consentir de prêts interbancaires. La fourniture de liquidités d'urgence aux banques chypriotes n’ « était désormais plus envisageable que si un programme Union européenne-Fonds monétaire international était mis en place qui assure la solvabilité des banques concernées ».[4] Le système bancaire chypriote était menacé de désintégration.

La nouvelle confrontation entre le gouvernement chypriote et la troïka allait donner lieu à un nouvel accord. Et le 25 mars 2012, le gouvernement chypriote, le FMI et les autorités européennes sortaient un lapin de leur chapeau.

Restructuration bancaire

A savoir, la restructuration de Bank of Cyprus et de Laïki, les deux principales banques du pays (80% du marché bancaire sur l’île). Des deux établissements, Laïki était le plus mal en point. Selon les termes de l’accord, Laïki était mise en liquidation. Les comptes inférieurs de Laïki à 100.000 euros étaient transférés sur la comptabilité de la Bank of Cyprus.

Une bad bak était créée pour liquider les actifs de Laïki. Cette liquidation servira à rembourser les déposants de plus de 100.000 euros. Les actionnaires et les créanciers obligataires avaient, pour leur part, tout perdu.

La première banque du pays, Bank of Cyprus, n’était pas mise en liquidation. Selon les termes de l’accord intervenu fin mars entre la troïka et le gouvernement chypriote, un plan de recapitalisation était à l’ordre du jour. Les détenteurs de comptes dépassant 100.000 euros seront appelés à financer directement sa recapitalisation. Ils devraient perdre 30 à 40% de leurs avoirs dans l’opération.

Par ailleurs, la Bank of Cyprus reprenait les actifs sains de la Laïki mais aussi les dettes envers la Banque centrale européenne de cette dernière (9,2 milliards d’euros). Au passage, on notera que la BCE ne fait pas partie des créanciers touchés par la restructuration des établissements bancaires chypriotes. C’est un élément du dossier sur lequel nous reviendrons.

Enfin, la troïka déboursait 10 milliards d’euros en échange d’un plan d’austérité particulièrement drastique et qui risque fort de faire glisser le pays dans une séquence dépressive, à l’instar de la Grèce. Ces 10 milliards serviront, dixit Christine Lagarde, directrice générale du FMI, à rencontrer les besoins de financement de l’île, « y compris les obligations du service de la dette, pendant qu'elle met en œuvre les politiques nécessaires pour restaurer la santé de son économie et retrouver l'accès au financement sur les marché des capitaux ».[5] Le 25 mars 2013, le président de l’eurogroupe, Jeroen Dijsselbloem, vaticinait : « ce deal est meilleur que celui de la semaine dernière parce qu'il se concentre là où il y a des problèmes : la liquidation de Laïki Bank et la restructuration de Bank of Cyprus. Cela permettra à Chypre de rebondir vite »[6].

L’espoir fait vivre. Néanmoins, le rebond ne semble pas pour demain. L’économie chypriote se caractérise par une dépendance évidente à l’égard du secteur bancaire dont les actifs représentaient, jusqu’en mars 2013, 750% du PIB de l’île. C’est plus du double de la moyenne de la zone euro où les actifs bancaires représentent 350% du PIB. De plus, le plan de la troïka affecte l’ensemble des déposants, en ce compris des entreprises. Des faillites en chaîne de PME ne sont donc pas à exclure. Par ailleurs, le plan de financement de la Troïka (prêt de 10 milliards d’euros en trois ans) prévoit, en contrepartie, un sévère plan d’ajustement structurel. Cette diète des finances publiques ne risque pas d’améliorer les performances de l’économie chypriote. Le FMI prévoit pour Chypre[7], en récession depuis juillet 2011[8], un grand plongeon de son PIB, 9% en 2013 et de 4% en 2014. Le FMI pointait la perspective d’un bien léger « rebond » à l’horizon 2015 (+1%).

Par ailleurs, il semblerait que cette embellie soit fort hypothétique. A l’origine de la crise chypriote, on retrouve, en effet, des soubresauts bancaires. Le récit médiatique de la crise bancaire chypriote s’est focalisé sur les dettes publiques grecques détenues tant par Laïki que par la Bank of Cyprus. Bien sûr, la restructuration de la dette grecque du printemps 2012 a conduit à une dépréciation des titres détenus par les banques. Les banques chypriotes ayant acheté davantage de titres de la dette publique grecque, il était finalement logique que leurs bilans aient, plus que les autres, accusé le coût.

On peut déjà pointer ici une première limite du plan adopté pour mettre fin à la crise bancaire de Chypre. Si la dette publique grecque doit être considérée comme un titre toxique, pourquoi ne pas avoir eu recours à une structure de cantonnement pour stocker les obligations publiques présentes au bilan de Bank of Cyprus ? Cette lacune est d’autant plus préjudiciable que des surprises ne sont, en effet, pas à exclure dans la mesure où d’autres types d’actifs toxiques sembleraient être présents dans les comptabilités des banques chypriotes.

Taxe des millionnaires

Nicolas Véron, chercheur au Peterson Institute de Washington et au centre de réflexion bruxellois Bruegel, ne disait pas autre chose alors qu’il revenait sur le traitement de la crise à Chypre pour le quotidien Libération. Ainsi, affirmait-il que les bilans de Laïki et de Bank of Cyprus étaient tout sauf « clairs : leurs pertes ne sont pas uniquement dues à leur exposition à la dette publique grecque. Il y a d’autres aspects liés une gestion des risques qui n’a pas été optimale ».[9]

Bref, rien n’exclut qu’à terme, le secteur bancaire chypriote ne soit soumis à de nouvelles perturbations. C’est ainsi que l’avenir de la Bank of Cyprus dépendra de l’évolution du secteur immobilier et donc de la capacité des emprunteurs à rembourser leurs prêts. Avec une récession de minimum 9% l’an prochain, il est clair que des défauts sur prêts hypothécaires seront enregistrés avec le risque peut-être que le dossier « Bank of Cyprus » ne revienne fort inopportunément à l’agenda du gouvernement chypriote.

Pourquoi ne pas avoir regroupé les actifs sains au sein d’une seule good bank et transféré la totalité des actifs toxiques au sein d’une structure de cantonnement unique de type bad bank ? Les pertes inhérentes à ce plan pour le système bancaire chypriote auraient été intégralement supportées par les actionnaires, les créanciers et les titulaires de comptes supérieurs à 100.000 euros.

Cette stratégie ne manque pas de logique sur un plan comptable stricto sensu. Lorsqu’une entreprise doit être mise en liquidation dans la mesure où la valeur réelle des actifs s’avère insuffisante pour faire face aux dettes reprises au passif de son bilan, la perte doit inévitablement affecter ses actionnaires et ses créanciers. On distinguera, parmi ces derniers, les créanciers sans protections (par exemple, les autres banques) et enfin, les créanciers bénéficiant d’une protection (dans le cas des établissements bancaires, il s’agit des déposants dont le compte est inférieur à 100.000 euros).

Aujourd’hui, Laiki Bank, la deuxième banque du pays qui était techniquement en faillite, a disparu. Le ministre allemand Wolfgang Schäuble a précisé « les dépôts non-sécurisés de plus de 100.000 euros seront gelés et participeront à la recapitalisation nécessaire » au secteur bancaire. Cette opération permettra à Chypre de lever 4,2 milliards d’euros. Une restructuration de la totalité du système, mettant à contribution les actionnaires, les créanciers et les grands comptes supérieurs à 100.000 euros, aurait, comme nous le verrons plus tard, rapporté bien plus. Pour cela, il eût fallu procéder à une nationalisation à froid des actifs bancaires sur le modèle norvégien.

En 1991, le gouvernement norvégien devait faire face à une crise financière qui avait mené à la faillite deux établissements bancaires importants du pays (à savoir, Christiania Bank et Fokus Bank). Ces deux banques ayant perdu la totalité de leur capital, le gouvernement décidait de les reprendre sans indemniser leurs actionnaires privés. L’agence créée par le gouvernement norvégien pour traiter la crise bancaire devint alors l’unique propriétaire des deux banques[10]. C’est seulement au terme de cette étape qu’une phase de recapitalisation est intervenue.

Dans les années quatre-vingt-dix, aucune des 25 banques mondiales leaders n’affichait un total bilantaire dépassant le PIB de son pays d’origine[11]. En 2011, les actifs bancaires des banques européennes représentaient quatre fois le PIB de la zone euro. Par comparaison, les bilans cumulés des banques norvégiennes en 1991 n’équivalaient pas à 90% du PIB de la nation[12]. Dans ces conditions, il n’est pas difficile de concevoir qu’une crise bancaire demande, de nos jours, un traitement bien plus énergique aujourd’hui qu’il y a 20 ans.

Voilà pourquoi la gestion des crises bancaires exige, aujourd’hui, une période de fermeture des banques après que les pouvoirs publics aient annoncé que le capital de la banque était ramené à zéro (ce qui revient à exproprier intégralement les actionnaires). C’est durant cette période de fermeture qu’un inventaire clair doit être mené visant à déterminer les actifs toxiques qui seront cantonnés dans la bad bank.

Ce type de grandes manœuvres est, d’évidence, incompatible avec la liberté de circulation des capitaux. En cas d’opérations de restructuration, il convient de bloquer les mouvements de capitaux en tout premier lieu. Le cas chypriote l’illustre à merveille.

 

Nécessaire contrôle des capitaux

Une semaine après être entré en négociation, à la mi-mars, avec la troïka, le gouvernement chypriote annonçait son intention de procéder à un contrôle des capitaux. Or, c’est le 27 mars que les mesures de contrôle de capitaux entraient en vigueur à Chypre. Le jeudi 28 mars, le ministre chypriote des Affaires étrangères, Ioannis Kasoulides, annonçait que le contrôle des capitaux serait prolongé pour une durée totale d’un mois. A l’origine, elles étaient prévues ne durer que quatre jours.

Le contrôle des capitaux impliquait une limitation des retraits pour les clients des banques aux distributeurs automatiques de billets ainsi que des restrictions quant à l’usage des cartes de crédit et la fermeture des comptes d’épargne. De plus, les transferts électroniques ne pourraient plus se faire sans l'autorisation de la banque centrale. Cette dernière mesure était particulièrement importante pour lutter contre la fuite des grands comptes.

Las, le projet de mise en œuvre de ponctions importantes sur les grands comptes des banques chypriotes était connu dès la mi-mars. En une dizaine de jours, les détenteurs de comptes bancaires à Chypre ont eu l’occasion d’expatrier leurs fonds. Ce d’autant que les flux internes en direction des filiales des établissements chypriotes basés à l’étranger étaient loin d’être gelés. Ces mouvements étaient essentiellement le fait de Bank of Cyprus London et d’Uniastrum Bank, filiale russe de Bank of Cyprus.

Pourtant, contrôler les mouvements de capitaux s’avère, aujourd’hui, une opération nettement plus simple qu’il y a 20 ou 30 ans. De nos jours, la monnaie, dans les opérations bancaires, est de nature essentiellement virtuelle et électronique. Or, neutraliser un programme informatique s’avère techniquement moins compliqué à réaliser que faire procéder à la traque et à la fouille en bonne et due forme des porteurs de valises de valises, éventuellement bourrées de billets, aux postes frontières des douanes nationales.

Par ailleurs, la conformité de telles mesures de contrôle avec le droit européen ne fait aucun doute. L’article 65, en son paragraphe 1B, du traité de l'UE autorise les Etats membres à prévoir « des procédures de déclaration des mouvements de capitaux » pour « des motifs liés à l'ordre public ou à la sécurité publique ». Le contrôle des capitaux, tel que visé par les traités européens, est de nature temporaire. Sans, toutefois, que des limites temporelles précises ne lui soient assignées.

Le bilan de la politique de contrôle des capitaux à Chypre s’est avéré, à l’expérience, plus que déficient. L’Etat chypriote devra finalement trouver 13 milliards d'euros, soit six de plus que prévu car la Troïka a bloqué les compteurs de son participation au plan de sauvetage de l’île à 10 milliards d’euros. D’évidence, les fuites de capitaux organisées par les banques chypriotes, faute d’un contrôle efficace des mouvements de capitaux, pèsent lourd, aujourd’hui, dans la balance.

Les observateurs évoquaient une sortie de l’ordre de 4 à 6 milliards d’euros. CQFD. Ces liquidités, ayant quitté l’île, ne sont, aujourd’hui, plus mobilisables par l’Etat chypriote qui devra se tourner vers les contribuables locaux qui n’en demandaient évidemment pas tant.

On ne dira jamais assez combien le contrôle des capitaux constitue un élément crucial dans le traitement des crises bancaires. En Islande, c’est en une nuit qu’un contrôle strict des mouvements de capitaux a été introduit dans l’île en même temps que les trois principales banques du pays étaient nationalisées à froid[13].

Sortir les calculettes

Qu’aurait donné une approche « à la scandinave » de la restructuration du secteur bancaire chypriote avec application d’une taxe sur les grands comptes et d’un contrôle strict sur les mouvements des capitaux appliqué dès la mi-février ?

Les grands comptes étrangers constituent une pièce essentielle du puzzle chypriote. Pour comprendre cet élément du dossier, il faut repartir des données de la Banque des Règlements internationaux concernant le secteur bancaire chypriote.

Dépôts dans les banques chypriotes en janvier 2013 en millions d’euros

Source : Banque des règlements internationaux, février 2013.

A ce stade du développement, on se bornera à constater que les dépôts des ménages domiciliés hors Union européenne (principalement, des ménages russes) dépassaient les 4,8 milliards d’euros. On remarquera, par ailleurs, que des ménages non-résidents mais domiciliés dans l’Union européenne (principalement, au Royaume-Uni) disposaient de 3,8 milliards d’euros dans les banques chypriotes. Cette frange particulière de déposants (le plus souvent, des grands comptes supérieurs à 100.000 euros) avait donc placé pour plus de 8,6 milliards d’euros sur des comptes chypriotes. Notons également que parmi les résidents (26 milliards d’euros), on retrouvait également des fortunes russes et britanniques qui avaient choisi l’hospitalité, le soleil et la discrétion chypriotes. On dénombrait, en 2013, 40.000 Russes[14] qui avaient élu résidence sur l’île.

La présence de cette catégorie particulière de ménages expatriés permet d’expliquer l’importance des dépôts des résidents au passif des banques opérant sur le territoire chypriote. Chypre compte un million d’habitants. Le PIB par habitant de Chypre tournait, en 2008, autour des 28.600 euros par an. A en juger par les chiffres de la Banque des règlements internationaux, chaque habitant de Chypre (en ce compris les enfants et les mères au foyer) comptait 26.291 euros sur un compte en banque. La balance commence à se préciser. 8,6 milliards d’euros d’un côté, soit près de 48% du PIB de l’île. De l’autre, 6 à 7 milliards à trouver (30% du PIB de l’île).

Pour fixer les notions, répétons qu’une nationalisation « à froid » (sur le modèle scandinave) de Bank of Cyprus et de Laïki se serait effectuée sans paiement d’indemnités pour les actionnaires et aurait clairement mis les créanciers devant l’état de faillite des banques en question. Précisons également qu’une nationalisation de ce type aurait constitué en un regroupement de tous les comptes, à l’exception de ceux des résidents étrangers, des deux banques en difficulté (Laïki et Bank of Cyprus) au passif d’une nouvelle entité et d’un transfert des actifs toxiques (réputés sans valeur à l’intérieur de la comptabilité d’une bad bank.

Cette dernière, contrairement à la good bank, aurait été appelée à s’éteindre au fil de la liquidation de ces actifs. Un traitement à la nordique de la crise chypriote aurait impliqué que les 3,089 milliards des non-résidents domiciliés et les 4,874 milliards des ménages domiciliés ailleurs que dans l’Union européenne (soit près de 8 milliards au total) aient été transférés au passif de la bad bank. La liquidation des actifs de cette structure temporaire aurait permis à ses actionnaires et à ses créanciers de récupérer, le cas échéant, quelque chose. La bad bank aurait, par ailleurs, recouvert toutes les caractéristiques d’une entreprise en faillite à liquider.

A vrai dire, la capitalisation de la bad bank, puisque ses actifs sont réputés ne plus valoir grand-chose, est particulièrement négligeable. La chose mérite d’être soulignée dans la perspective de la capitalisation de la good bank. Cette dernière aurait dû regrouper, au passif, tous les dépôts, à l’exception des ménages non-résidents. Soit une petite cinquantaine de milliards d’euros. Le capital social de cette nouvelle structure aurait été versé par l’Etat chypriote qui se serait financé à partir d’une taxe perçue préalablement sur les comptes des non-résidents supérieurs à 100.000 euros. Pour capitaliser correctement une entité qui pèse pour près de 50 milliards d’euros, une mise équivalant à 9% du bilan, selon les règles prudentielles en vigueur, est exigée. Ce qui représente une somme de 4,5 milliards d’euros. Soit une ponction de 52% sur les 8,6 milliards des riches non-résidents. En saine logique comptable, on aurait dû retrouver, à l’actif de la good bank, 54,5 milliards d’euros (soit l’équivalent de la capitalisation et des dépôts regroupés au passif).

C’est ici que la fermeture des banques aurait dû être mise à profit pour effectuer un tri sélectif parmi les actifs. Les meilleurs auraient été affectés à la good bank. D’un point de vue comptable, puisque le secteur bancaire chypriote représentait plus de 7 fois le PIB de l’île (soit un montant de 126 milliards d’euros), il en aurait résulté une dépréciation pour 71,5 milliards d’euros d’actifs.

A ce stade du développement, on peut, en tout état de cause, indiquer que l’ensemble de ces actifs était loin d’être dénué de toute valeur d’échange. Ce qui signifie que les créanciers et les déposants mis à contribution par le plan de sauvetage de l’île n’auraient sans doute pas perdu la totalité de leur mise (ce qui aurait, d’ailleurs, pu donner lieu à la perception d’un impôt à la source). En fin de compte, l’opération de sauvetage aurait revêtu les caractéristiques d’une restructuration de dette extérieure en bonne et due forme.

D’un point de vue plus prospectif, l’achat de titres de la dette publique chypriote à l’actif de la nouvelle entité bancaire, en contrepartie des dépôts, aurait, dans les années qui auraient suivi la restructuration bancaire de l’île, constitué un placement particulièrement bienvenu pour les finances publiques de l’île. De quoi donner de l’air à un Etat chypriote financièrement aux abois. Evidemment, la nouvelle banque publique créée sur les cendres de Bank of Cyprus et de Laïki n’aurait plus été en mesure d’offrir les taux d’intérêts artificiellement élevés qui ont été versés aux épargnants chypriotes durant les années de croissance du secteur financier de l’île.

Ce qui aurait, sans nul doute, nécessité le maintien d’un contrôle des capitaux pendant plusieurs années. Le temps, sans doute, à l’Etat de préparer la reconversion du modèle d’accumulation de l’île.

Chypre dispose, en, effet, d’importantes réserves en gaz. Selon l'Institut d'études géologiques des Etats-Unis (US Geological Survey)[15], le bassin levantin, situé entre Chypre et Israël, contiendrait près de 3.400 milliards de m³ de gaz. Pour mémoire, l'Union européenne ne peut compter que sur 2.400 milliards de m³ situés, pour l’essentiel, en mer du Nord.

En 2011, une seule parcelle sur les douze que compte la zone économique exclusive chypriote a donné lieu à des forages. Cette phase d’exploration a donné des résultats particulièrement intéressants puisque cette seule zone compte un gisement de 224 milliards de m³ de gaz naturel (soit près de 10% des réserves de l’Union européenne). Aussi, le gouvernement chypriote a-t-il planifié la construction d’une usine de liquéfaction sur l’île pour 2016.

 

Face aux critiques

Puisque seules les personnes physiques (donc, en aucun cas, les entreprises) auraient été affectées par une nationalisation de ce type, nous sommes en mesure de dissiper les craintes exprimées par Bruno Colmant, de l’Académie royale de Belgique, sur son blog hébergé par l’Echo, le quotidien de référence en Belgique francophone en matière économique. « D'aucuns préconisent de confisquer l'épargne des rentiers afin de rembourser la dette publique. (…) Pour les aficionados des grands soirs léninistes, il ne serait donc pas illogique d’effectuer une immense compensation. Malheureusement, la naïveté de l'idée confine au simplisme ainsi qu'à l'injustice sociale et générationnelle. De surcroît, si la solution est d'appauvrir les rentiers (au motif qu'ils possèdent les actifs qui seraient la contrepartie de la dette publique), la difficulté est que ces derniers sont dilués dans toute la population au travers de systèmes de pensions et de protection fondés sur la répartition collective et non pas sur la capitalisation individuelle » [16]. Dans la formule de nationalisation à la scandinave appliquée au cas chypriote, on fera valoir que ni les comptes des intermédiaires financiers, des fonds de retraite ou des compagnies d’assurance (étrangers comme résidents) n’auraient été touchés par des hordes furibardes de Bolchéviques, l’écume aux lèvres et le couteau entre les dents. Seuls des particuliers auraient, via cette forme spécifique de restructuration bancaire, perdu une (grande) partie de leur patrimoine qui était thésaurisé sur des comptes et, à ce titre, était absolument dénué de véritable utilité productive.

Les critiques se sont abattues sur le plan de sauvetage chypriote. C’est ainsi que l'Institut de la finance internationale (IIF), le lobby des plus grandes banques mondiales, estimait que le plan chypriote était "particulièrement malheureux" et que les autorités européennes avaient "pris une mauvaise décision". Selon Hung Tran, premier directeur général adjoint de l'IIF, les dirigeants de l'Union européenne, de la zone euro et du Fonds monétaire international (FMI) avaient « établi un précédent très dangereux » en touchant « à l'inviolabilité des dépôts bancaires garantis ».[17] On peut comprendre que l’IIF n’était guère heureuse face à la perspective d’une cure d’amaigrissement des bilans bancaires au sein de la zone euro.

Ceci explique peut-être qu’un observateur habituellement aussi avisé que Wolfgang Munchaü dénonçait « l’analphabétisme tant juridique qu’économique »[18] des concepteurs du plan de sauvetage chypriote. Les éventuelles (et probables) actions en justice auxquelles donnera lieu le plan de sauvetage chypriote ne seront sans doute d’aucune aide pour les créanciers. C’est ici que l’œuvre de Régine Beauthier (que nul ne qualifiera d’analphabète juridique), professeur d’histoire du droit et des institutions à l’ULB, constitue un précieux éclairage puisque dans l’optique proposée par cet auteur de renom, le droit constitue un outil utilisé par le pouvoir pour « se dépersonnaliser et se légitimer » [19]. Difficile, dès lors, d’imaginer dans le cas qui nous occupe, une justice au-dessus de la mêlée qui viendra à la rescousse des « pauvres » créanciers « spoliés ».

On ne qualifiera pas non plus d’analphabète économique David Cayla, docteur en économie et maître de conférences à l'Université d'Angers, qui, dans un article paru dans Marianne, estimait que la solution chypriote constituait un vrai « changement de paradigme ». Ce dernier était caractérisé, en l’occurrence, par le postulat que le remboursement des dettes ne permettrait jamais de résoudre la crise dans la zone euro, au contraire d’une restructuration des dettes. Une opération de ce type impliquait « mécaniquement des pertes pour les créanciers, c'est à dire pour toute personne qui aura accumulé des stocks de créances et d'argent dans le système financier européen. On peut donc s'attendre à ce que cette solution soit imitée, sans doute dans des modalités différentes. Si cela fait peur aux épargnants européens et les incite à dépenser leur argent, ce sera au bénéfice des flux économiques et de l'emploi. Si cela incite les États européens à contrôler plus sérieusement les mouvements financiers pour éviter la panique et l'exode de leur épargne nationale (comme on le voit actuellement à Chypre), ce sera aussi une très bonne chose ».[20]

Dans la foulée, saluons la presse anglo-saxonne qui considérait comme inédite la solution chypriote et soulignait qu’« aucune des 147 crises bancaires n’a conduit les autorités à faire main basse sur les dépôts »[21]. C’est à tout le moins faux puisque la crise financière argentine avait, en 2001, donné lieu à une dépréciation des actifs des épargnants (et ici sans distinction entre les gros et les petits déposants). Visiblement, les journalistes de The Economist n’ont pas lu le monitoring des crises financières du FMI qu’ils citaient en appui à leur « démonstration »[22] puisque celui-ci répertorie bien la crise financière argentine de 2001-2002. Le reste est affaire de culture économique et d’intérêt pour le monde en développement.

Laissons de côté l’ethnocentrisme occidental et prenons la destination de la lointaine Argentine. En janvier 2002, le président faisant fonction, Eduardo Duhalde, proclamait le « corralón »[23]. Avec le corralón, le gouvernement Duhalde dédollarisait l’épargne des (riches) Argentins (la pratique de l’épargne en devises fortes, principalement le dollar, est particulièrement répandue dans ce pays). Cette opération de conversion forcée en pesos (la devise officielle de la République argentine) s’est accompagnée du décret 71/2002 qui instituait la dévaluation du peso par rapport au dollar US. Depuis la fin des années 80, un peso équivalait à un dollar. Après l’adoption du décret 71/2002, un dollar valait 1,40 peso. Le corralón a été adopté au plus grand mépris de la loi 25.466 qui interdisait ce type de manipulation sur les actifs des épargnants. On notera que la Cour suprême argentine avalisera cette mesure des années plus tard. Ce qui nous indique qu’il vaut peut-être mieux faire confiance à Régine Beauthier plutôt qu’à Wolfgang Munchaü[24] pour évaluer la portée réelle du droit face à des restructurations bancaires de grande ampleur.

Le cas de l’Argentine de 2001 présente un profil comparable à celui de Chypre aujourd’hui. En dépréciant les éléments comptabilisés inscrits au passif des banques, Buenos Aires et Nicosie ont permis, selon un sain raisonnement comptable, de dégonfler les actifs de ces mêmes banques. Dans le cas argentin, l’idée était de procéder à une renégociation de la dette publique. Or, la banque numéro un en matière de dépôts et de prêts en Argentine (Banco Nación) est une banque publique. Si l’Etat argentin avait procédé directement à une restructuration de sa dette, il aurait dû recapitaliser cette banque (puisqu’elle aurait accusé une dépréciation de ses actifs) au moment où il se fermait l’accès au marché des capitaux. Au contraire, en dépréciant la valeur des dépôts inscrits au passif, il rendait possible la dépréciation des titres de la dette inscrits à l’actif sans devoir recapitaliser l’établissement Banco Nación.

Insolvabilité

Le plan chypriote poursuit clairement un objectif similaire. En faisant fondre les comptes qui se trouvaient au passif des deux principales banques chypriotes, il était possible d’extraire du bilan des banques (côté actif cette fois) les titres de la dette grecque qui sont aujourd’hui dépréciés. Alors que l’Argentine a pu jouer sur les taux de change pour provoquer la dépréciation visée, le cas chypriote, en vertu de l’insertion de l’île au sein de la zone euro, ne présentait d’autre issue que la taxation des dépôts. Comme indiqué auparavant, les cas chypriote et argentin constituent deux exemples de restructuration de dettes impliqués par des situations d’insolvabilité structurelle profonde.

Pour mémoire, Eurostat établit la solvabilité d’une nation en établissant la différence entre le patrimoine des acteurs économiques et le volume de leurs dettes par rapport à leurs revenus annuels (voir Eurostat 2013, glossaire statistique). L’insolvabilité de Chypre est, de ce point de vue, patente puisqu’elle représente 80% du PIB. On retrouve les mêmes ordres de grandeur pour l’Argentine du début des années 2000. De tels déséquilibres se retrouvent également pour les autres pays du sud de la zone euro.

Insolvabilité des pays du sud de la zone euro (en % du PIB)

Pays	2011	2012
Grèce	-88,6	-126,6
Espagne	-90,2
Portugal	-100,8	-111,7

Source : Eurostat, 2013.

L’insolvabilité de la Grèce était de 126% de son PIB en 2012. On notera, chiffres à l’appui, que les situations du Portugal et de l’Espagne ne sont pas spécialement meilleures. Des défauts sur la dette publique, dans cette partie de l’Europe, n’ont, dès lors, rien d’improbable. De tels niveaux d’insolvabilité structurelle ne laissent aucune marge de manœuvre aux créanciers dans la mesure où le volume de la dette dépasse, et de loin, le patrimoine susceptible de la rembourser. De ce point de vue, il existe une critique concernant la solution chypriote à la crise des banques qui mérite d’être balayée d’un revers de la main.

Très précisément, celle qui consiste à rendre le modèle de restructuration mettant à contribution les déposants responsables d’éventuelles contagions qui verraient les clients des banques européennes se ruer sur les guichets de leurs banques. Ce qui en précipiterait la perte. Il faut s’inscrire en faux contre cette version des faits.

Les banques chypriotes ont commencé à se vider de leurs comptes avant l’annonce du plan de sauvetage. Comme en témoigne le graphique suivant.

Source : Banque des règlements internationaux, 2013.

Entre juin 2012 et janvier 2013, 4 milliards d’euros ont quitté les comptes des banques chypriotes. Dans une situation d’insolvabilité globale, le poids écrasant des dettes des acteurs économiques comparé à leur patrimoine rend hautement probable la survenance d’une crise financière dans un pays. De ce fait, les clients les plus fortunés et les mieux informés des banques sont susceptibles de retirer à temps leurs liquidités.

On l’observe dans le cas chypriote puisque proportionnellement, ce sont les non-résidents qui ont davantage vidé les comptes. En outre, le traitement de la crise chypriote n’a pas spécialement créé un mouvement de panique dans les autres pays en situation d’insolvabilité structurelle de la partie méridionale de la zone euro. Dans la mesure précisément où ces pays ont fait face à une fuite des capitaux dès l’été 2012. En Espagne, l’évasion a porté sur 179 milliards d’euros au cours de l’année 2012[25].

Enfin, on rappellera que pour vider un compte en période de crise financière lorsque les systèmes financiers sont particulièrement mis sous pression par une situation d’insolvabilité structurelle, il faut que les déposants disposent de la liberté de circulation des capitaux. A contrario, pour éviter des scénarii de faillite bancaire, un contrôle prolongé des mouvements de capitaux s’avère nécessaire[26].

Leçons pour l’avenir

L’absence de mesures structurelles de ce type mettra Chypre en grande difficulté dans les mois à venir. Faute de contrôle des capitaux, les millionnaires ont vidé les banques chypriotes. Comme nous l’avons vu, cette facture risque de peser lourdement sur l’économie chypriote dans les années à venir. De plus, il est patent que le modèle de restructuration bancaire adopté à Chypre n’est pas optimal. Pourquoi, au risque de nous répéter, ne pas avoir opté pour une restructuration de la totalité du secteur financier chypriote à l’instar des pays scandinaves dans les années quatre-vingt-dix et de l’Islande en 2008 ?

La réponse tient au fait que dans de telles conditions, la BCE aurait perdu la dette de 9,2 milliards d’euros dont Laïki lui était redevable et qui a été transférée au passif de Bank of Cyprus. On pointera, au passage, que le sacrifice pour la BCE n’aurait pas été des plus coûteux. Le bilan de la BCE, en mai 2013, était de 2.600 milliards d’euros. La dette de Laïki représentait donc moins de 0,4% de cette masse bilantaire (et, changement d’échelle, 50% du PIB de Chypre). Les conséquences de cet état de choses sur les finances publiques de l’île commencent à se dessiner aujourd’hui. Si de nouvelles dépréciations d’actifs en lien avec l’immobilier affectent le bilan de Bank of Cyprus, Chypre s’enfoncera certainement dans une cure d’austérité sans fin qui n’est pas sans faire penser au cas de la Grèce voisine.

Certes, des tabous ont été partiellement levés à l’occasion de la crise chypriote. Il est vrai qu’un contrôle a été imposé, fait unique au sein de l’Union européenne depuis l’adoption de l’Acte unique de 1985, sur les mouvements de capitaux mais de façon si désordonnée et si tardive que l’expérience n’a guère été concluante. Certes, à Chypre, le patrimoine des créanciers a été sollicité pour faire face à la débâcle bancaire alors qu’il n’y a pas si longtemps, les Etats socialisaient les pertes du secteur financier en actionnant les leviers de l’endettement public. Mais là encore, on ne manquera pas de remarquer que l’expérience chypriote constitue un mauvais exemple pour l’avenir.

Il est évident, vu les niveaux d’insolvabilité dans certains pays de la zone euro, que de profondes restructurations du secteur financier sont nécessaires dans la partie méditerranéenne de la zone euro. Ces restructurations permettront d’assainir les bilans bancaires.

Et elles auront un coût pour les créanciers. Le projet européen d’union bancaire ne dit, d’ailleurs, pas autre chose puisqu’il détaille un ordre de mise à contribution des créanciers dans le cadre d’une restructuration bancaire. Les déposants en-dessous de la barre des 100.000 euros, puisqu’ils sont protégés par le système de garantie des dépôts, ne seront pas affectés. Quant aux déposants au-dessus de 100.000 euros, ils ne seront appelés qu’après tous les autres créanciers institutionnels. On s’aperçoit, au passage, que ces dispositions reproduisent le schéma préconisé, dès le départ de la crise chypriote, par l’Eurogroupe.

Mettre à contribution les créanciers s’avère d’évidence plus logique qu’endetter, à des fins totalement improductives[27], les pouvoirs publics. Toutefois, si ces restructurations s’avèrent trop partielles du fait de la volonté de la BCE de récupérer les prêts qu’elle a consentis et se caractérisent par un contrôle insuffisant du mouvement des capitaux, le statu quo sera de rigueur pour les pays touchés par de profondes crises bancaires. A l’heure qu’il est, le peuple chypriote se retrouve en première ligne pour payer la crise à la place des grands déposants et de la BCE…