Covid-19 : où est donc l’Europe de la Santé ?

Parmi les critiques et reproches qui sont émis contre les pouvoirs publics sur la gestion de la pandémie de covid-19, il y en a deux qui reviennent régulièrement.

D’abord, le supposé amateurisme du gouvernement, ce qui est effectivement grave puisqu’il s’agit de centaines de milliers de morts et probablement de millions de futurs éprouvés des services de réanimation, mais tout gouvernement, quel qu’il soit, aurait été amateur car aucun responsable politique n’aurait eu l’expérience de gérer une pandémie de cette importance voire un confinement de la moitié de l’humanité. Et cet amateurisme s’est frotté aux réalités du marché : la pénurie de masques, notamment, que tous les pays ont subie, sauf ceux qui avaient encore une réelle capacité industrielle (ce sera la première leçon économique à tirer de cette catastrophe).

Ensuite, on revient souvent sur l’Europe : mais où est donc passée l’Europe dans cette gestion de la pandémie ? La Une du numéro 4350 de l’hebdomadaire "Valeurs actuelles" du 8 avril 2020 titrait même : "Et le virus acheva l’Europe…".

Il est vrai que l’unité européenne n’a pas brillé depuis deux mois, et même la solidarité européenne (encore qu’il faille y mettre quelques bémols, quelques gros bémols, même, j’y reviens plus loin). Les gestions de la crise sanitaire ont été particulièrement nationales, et certains pays ont même adopté la politique du "sauve qui peut !"… Pourtant, après la Chine, le foyer de la pandémie s’était déplacé en Europe : l’Italie, l’Espagne, la France et le Royaume-Uni.

Je rajoute aussi l’Allemagne qui n’est peut-être pas le si "bon" élève que sa réputation indiquerait, pays dont le risque de seconde vague est très fort après un début de déconfinement particulièrement peu civique. Avec près de 7 000 décès dus au covid-19 (6 893 au 4 mai 2020), l’Allemagne fait pire que la Chine (si ses statistiques sont fiables, ce qui ne semble pas être le cas), mais surtout, les statistiques de l’Allemagne restent mystérieuses. Car oui, on peut parler de la gestion des masques et des tests virologiques, avec plus de 2,5 millions de tests réalisés, c’est plus de deux fois plus que la France, mais néanmoins, cela n’explique pas le mystère d’une létalité trois fois moindre par rapport à d’autres États européens comparables : la France, l’Italie, l’Espagne et le Royaume-Uni.

Si l’on reste sur la comparaison entre la France et l’Allemagne, le nombre de cas dépistés de covid-19 au 4 mai 2020 est sensiblement identique : 165 786 pour l’Allemagne, et 169 462 pour la France. Pourtant, la France vient de dépasser les 25 000 décès (25 201), dont près de 16 000 à l’hôpital (15 826). L’explication de la différence ne peut résider sur la saturation dans les services de réanimation (l’Allemagne a beaucoup plus de places que la France) car la France a réussi, par des exploits qu’il faudra bien un jour célébrer nationalement, à "absorber" toutes les demandes, à répondre à tous les besoins (au contraire de l’Italie).

Un article de Virginie Robert publié dans "Les Échos" le 26 avril 2020 semble être passé inaperçu alors que pourtant, c’est l’une des rares enquêtes qui tente d’aller au bout de l’explication. Je reviendrai un autre jour sur les comparaisons nationales, mais je veux juste me pencher sur le cas de l’Allemagne. L’article explique : « Selon le virologue et épidémiologiste Alexander Kekulé, directeur de [l’Institut für Medizinische Mikrobiologie à l’Université Martin-Luther-de-Halle-Wittenberg], ce faible impact apparent du virus viendrait tout simplement d’un défaut de statistiques. Seuls les Lander de Berlin et de Hesse enregistrent régulièrement les déclarations de décès, ce qui biaise considérablement la réalité. (…) Cela ferait des années que l’Institut national de santé publique Robert-Koch (RKI) alerte sur ce grave défaut sans avoir été entendu jusqu’ici. » (Il est vrai que pour la seule région parisienne, le nombre total de décès est de 6 208). Le Max-Planck-Institut für demografische Forschung devrait publier en ce mois de mai 2020 des statistiques de mortalité des dix dernières années, qui pourraient donner une indication plus précise de ces défauts de déclarations.

Je termine cet aparté sur le "mystère statistique allemand" pour rappeler qu’à l’exception de l’Allemagne, la plupart des pays européens subissent la vague épidémique avec une amplitude plus ou moins équivalente, selon la réactivité et la prise de conscience des pouvoirs publics, la mise en place d’un confinement plus ou moins strict, etc., et c’est valable aussi pour la Belgique, les Pays-Bas, la Suède, et même la Suisse (comme indiqué plus haut, je reviendrai plus tard sur les comparaisons nationales).

Il paraissait donc normal que face à la pandémie, il y eût une réponse sanitaire européenne. Or, ce ne fut pas du tout le cas. En effet, l’idée dominante restait plutôt le "chacun-pour-soi", au point que l’Italie, la première touchée en Europe, a d’abord été aidée par des pays extérieurs à l’Union Européenne.

Les antieuropéens ont donc eu beau jeu de pointer du dos cette absence de l’Europe, et d’ailleurs, c’est très étonnant : eux qui haïssent tant la construction européenne, ils auraient dû être au contraire très heureux. On ne peut pas critiquer le trop d’Europe et fustiger, "en même temps", l’absence d’Europe, le trop peu d’Europe.

C’est le principe de subsidiarité qui s’applique en général : ce qui peut être géré à un échelon territorial inférieur ne doit pas être géré à un échelon supérieur. D’ailleurs, la structure fédérale de l’Allemagne fait que le domaine de la santé est en partie géré par les Lander et pas au niveau fédéral (c’est le cas aussi dans d’autres pays dont les États-Unis, mais pas seulement eux, également la Belgique). Ce n’est pas du tout le cas en France qui est un pays qui reste encore très centralisé et la politique sanitaire est du domaine national (ce qu’oublient beaucoup d’élus locaux, chefs d’exécutifs de régions, départements ou maires, qui veulent définir leur propre politique sanitaire sans en avoir forcément les compétences scientifiques).

Où est l’Europe de la Santé ? Eh bien, nulle part, donc, car nos traités ne concernent quasiment pas la santé dans l’espace européen. C’est donc normal qu’il n’y ait pas eu de solidarité sanitaire européenne institutionnelle, ce qui n’empêche pas, évidemment, les initiatives bi- ou multilatérales, mais hors du cadre des traités (voir plus loin).

Prenons le Traité de Rome, signé le 25 mars 1957. Le mot "santé" apparaît, certes, mais seulement pour évoquer des restrictions dans les échanges commerciaux, par exemple, à l’article 36 : « Les dispositions des articles 30 à 34 inclus ne font pas obstacle aux interdictions ou restrictions d’importation, d’exportation ou de transit, de sécurité publique, de protection de la santé et de la vie des personnes et des animaux ou de préservation des végétaux, de protection des trésors nationaux (…) » (etc.).

On le retrouve aussi dans les articles 48, 56 et 135, toujours dans ces « raisons d’ordre public, de sécurité publique et de santé publique » (en gros, la santé fait partie du lot de jokers que chaque État membre peut brandir pour s’éloigner d’une politique communautaire, ce qui signifie que les États ont conservé leur souveraineté).

Dans le Traité de Maastricht, signé le 7 février 1992, le mot "santé" n’y apparaît même plus.

Enfin, ce qui "régit" aujourd’hui l’Union Européenne est le Traité de Lisbonne, signé le 3 décembre 2007, et il est prévu une coopération européenne pour la santé, mais très limitée, introduite par le titre XIV.

Son article 2C évoque les domaines auxquels s’appliquent les compétences partagées entre l’Union et les États membres, et y est citée en dernier (onzième domaine) la santé, et encore, seulement : « les enjeux communs de sécurité en matière de santé publique, pour les aspects définis dans le présent traité ». En revanche, l’article 2E rappelle que la première finalité des actions européennes est « la protection et l’amélioration de la santé humaine » (avant l’industrie, la culture, le tourisme, l’éducation, etc.). Le traité est donc bel et bien "humaniste" (en ces temps de pandémie, c’est bien la période où l’on peut observer le passage de la théorie à la pratique pour de nombreux prétendus "humanistes").

Ainsi, quelques mots sont réservés dans le Traité de Lisbonne à la santé publique, par exemple, « la surveillance de menaces transfrontalières graves sur la santé, l’alerte en cas de telles menaces et la lutte contre celles-ci » ainsi que l’encouragement à « la coopération entre les États membres visant à améliorer la complémentarité de leurs services de santé dans les régions frontalières ».

Plus loin, c’est toujours le très faible et fantôme "encouragement" qui est accolé à la santé publique : « Le Parlement Européen et le Conseil (…) peuvent également adopter des mesures d’encouragement visant à protéger et à améliorer la santé humaine, et notamment à lutter contre les grands fléaux transfrontaliers (…), ainsi que des mesures ayant directement pour objectifs la protection de la santé publique en ce qui concerne le tabac et l’abus d’alcool, à l’exclusion de toute harmonisation des dispositions législatives et réglementaires des États membres. ».

L’absence de coordination européenne est même explicite au paragraphe suivant : « L’action de l’Union est menée dans le respect des responsabilités des États membres en ce qui concerne la définition de leur politique de santé, ainsi que l’organisation et la fourniture de services de santé et de soins médicaux. Les responsabilités des États membres incluent la gestion de services de santé et de soins médicaux, ainsi que l’allocation des ressources qui leur sont affectées. ». C’est donc très clair, chaque État s’occupe de sa santé publique, jusqu’à la fourniture des masques, par exemple.

Comme on le voit, il n’y a pas d’Europe de la Santé, mais il y a eu, il y a presque soixante-dix ans, un projet d’Europe de la Santé, après la création de la CECA (Traité de Paris signé le 18 avril 1951), mais avant le projet de Communauté Européenne de la Défense (CED), également avant le Traité de Rome. Il s’agissait de créer la Communauté Européenne de la Santé (CES). Ce projet a été initié en France au conseil des ministres du 24 septembre 1952 par le Ministre de la Santé publique et de la Population de l’époque, l’indépendant Paul Ribeyre (1906-1988), membre du gouvernement d’Antoine Pinay.

Le 12 décembre 1952 à Paris, le Ministre français des Affaires étrangères, Robert Schuman, a ouvert une conférence internationale sur le sujet, rassemblant les membres de l’Organisation européenne de coopération économique (OECE qui est devenue l’OCDE le 30 septembre 1961). Le lendemain, les pays de l’OECE ont voté une résolution qui visait à instituer une coopération sanitaire entre les États européens : « Que les conquêtes dans le domaine de la santé et du bien-être constituent les réalisations les plus propres à établir cette solidarité de fait (…) cette coopération doit être réalisée dans les plus brefs délais. » [pour assurer une paix durable].

Dans ce projet de CES, il était question de créer une Haute autorité de santé qui serait une structure supranationale chargée de la santé. Mais le projet a été vite enterré pour de nombreuses raisons notamment sa conception supranationale, l’existence de l’OMS (Organisation mondiale de la Santé), l’instabilité politique en France en 1953, etc.



S’il n’y a donc aucune institution de coopération européenne de la santé, il existe cependant une agence européenne (300 salariés et 58 millions d’euros de budget en 2016), créée le 28 septembre 2004 à la suite de l’épidémie de SRAS de 2003 et basée à Stockholm : « Le Centre européen de prévention et de contrôle des maladies, ou ECDC, jouait le rôle de vigie sanitaire de l’Union Européenne. Il braquait ses antennes sur tout le globe, guettant les infections susceptibles d’arriver aux portes de l’Europe. S’il en détectait, il avait pour mission de renseigner les pays membres et de coordonner leur riposte. Le CDC, quant à lui, jouait le même rôle pour les États-Unis. » ("Erectus" de Xavier Müller). L’ECDC a lancé notamment deux programmes qui pourraient concerner l’actuelle pandémie de covid-19 : maladies infectieuses émergentes et transmission vectorielle, ainsi que infections des voies respiratoires.

Zsuzsanna Jakab, après avoir travaillé à l’OMS puis être nommée Secrétaire d’État à la Santé, aux Affaires sociales et à la Famille dans le gouvernement hongrois, a été nommée la première directrice générale de l’ECDC en mars 2005. Voici ce qu’elle disait de cette nouvelle institution : « Les agences nationales continueront d’être en première ligne contre les maladies infectieuses. Elles accueillent en effet la plupart des experts européens et sont pour le moment les seules structures à disposer de capacités de laboratoires. Le rôle de l’ECDC consiste à mettre ces compétences en réseau, sans visée centralisatrice. J’ai la conviction qu’une meilleure coopération aidera les autorités nationales et européennes à renforcer la protection sanitaire de la population. ». À l’époque, l’inquiétude sur l’émergence du virus H5N1 et son éventuelle transmission à l’espèce humaine, préoccupait tous les experts. L’ECDC est donc juste un organe de surveillance épidémiologique et pas une structure de coopération transnationale de la santé.

En revanche, et ce sont les gros bémols (sur l’absence d’Europe) que j’indiquais au début, il y a eu quand même des solidarités sanitaires européennes au cours de cette pandémie de covid-19, mais hors de tout cadre institutionnel. En particulier, lorsque la situation de quasi-saturation des services de réanimation en France l’imposait, certains pays européens ont accepté d’accueillir des patients français (en particulier l’Allemagne, mais aussi l’Autriche, et même la Suisse).

D’autres solidarités européennes se sont construites également, mais celles-ci dans le cadre des institutions de l’Union Européenne puisqu’il s’agissait d’accompagner économiquement la crise économique consécutive à la pandémie, entre autres, la dérogation des critères de Maastricht sur le déficit public et l’endettement des États membres, et une aide financière de plusieurs centaines de milliards d’euros. Mais là, il ne s’agit plus de coopération sanitaire, plutôt de coopération économique qui est le cœur de la construction européenne. De même, la coopération européenne a excellé dans le lancement de programmes européens de recherche sur le covid-19 (recherche de traitement, recherche de vaccin, connaissance du coronavirus SARS-CoV-2, etc.).

Alors, oui, cette Europe de la Santé manque et il serait utile, après la crise sanitaire, de la construire. En quoi consisterait-elle ? C’est toujours difficile d’imaginer une nouvelle coopération sans étude au préalable, et il faudra d’ailleurs recevoir les enseignements de cette crise et ce qu’aurait pu apporter l’Europe.

Beaucoup se sont déjà préoccupés de cette réflexion. Ainsi, dans sa Lettre n°14 de janvier 2006, l’Institut de veille sanitaire exprimait son point de vue : « Face aux réalités d’un espace sanitaire ouvert, la coordination des réponses à l’échelle européenne est une nécessité. Un large éventail de problèmes se présente, de l’harmonisation des données de santé publique entre États membres à l’évaluation des relations complexes entre santé et environnement, en passant par la surveillance des maladies infectieuses et l’alerte face à un risque émergent. ». Le même organisme notait : « Pour comparer les facteurs de risque sanitaire entre pays européens et évaluer les réponses apportées par les systèmes de soins, une harmonisation des indicateurs de santé est indispensable, en particulier en ce qui concerne les statistiques de la mortalité. ». Et il conclut sur le grand espoir qu’a fait naître la création de l’ECDC : « À ce stade (…), l’enjeu devient diplomatique. La construction de l’Europe de la santé publique est une histoire qui ne fait que commencer. ». C’est avec des catastrophes que les constructions se consolident.

À mon sens, au-delà de l’harmonisation des indicateurs (qui peut être déjà un problème national avant d’être un problème européen, dans les pays très décentralisés), on pourrait généraliser ce qui s’est passé avec la France, cette aide au transfert de patients en fonction du taux d’occupation des lits. On peut imaginer une aide mutuelle, en fonction de la localisation géographique d’une pandémie, avec un système qui centraliserait les places disponibles sur tout le territoire européen (notons toutefois qu’une telle centralisation n’existe pas de manière nationale en France et cela fait perdre du temps précieux aux médecins urgentistes quand ils cherchent une place disponible). Et au-delà des places d’hôpital, également les ressources humaines, une adaptation du personnel soignant pour intervenir là où la situation sanitaire l’exigerait en Europe.

Il peut aussi y avoir une coopération sanitaire industrielle : permettre la production d’équipements exceptionnels en temps de pandémie pour l’ensemble des pays européens, ce qui a été un grave manquement tant en France qu’au Royaume-Uni (qui n’est plus membre de l’Union Européenne mais pourrait très bien intégrer une Europe de la Santé). Cette capacité de production serait stratégique (également la production de médicaments).

Bref, où est donc l’Europe de la Santé ? Nulle part, parce qu’aucun texte n’a encore prévu (ou osé prévoir) une coopération européenne dans le domaine de la santé publique. Et ceux qui critiquent cette absence ont raison et il faudra leur répondre : chiche ! osons-le, faisons-la, cette Europe de la Santé, on ne pourra lutter qu’ensemble, aucun virus ne s’est encore arrêté à des frontières nationales.


Aussi sur le blog.

Sylvain Rakotoarison (04 mai 2020)
http://www.rakotoarison.eu


Pour aller plus loin :
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Discours de Robert Schuman le 9 mai 1950 au Salon de l’Horloge à Paris (texte intégral).