Le statut de Gibraltar

Ø Gibraltar et l’ordre juridique international

La Cour européenne des droits de l’homme rappelle que Gibraltar est un « territoire dépendant du Royaume-Uni. C’est un dominion de Sa Majesté la Reine, mais il ne fait pas partie du Royaume-Uni  ».

Gibraltar demeure également tenu pour un territoire colonial sous administration. C’est en tout cas la thèse qui a prévalu au sein des Nations unies, l’Assemblée générale invitant l’Espagne et le Royaume-Uni à poursuivre leurs négociations en vue de parvenir à la « décolonisation ».

Ø Gibraltar et l’ordre juridique communautaire

Toujours selon la CEDH, « le traité instituant la Communauté européenne s’applique à Gibraltar en vertu de son article 227.4. En vertu du traité d’adhésion du Royaume-Uni aux Communautés, Gibraltar se trouve exclu de certaines parties du TCE ».

1. Une soumission de Gibraltar au droit communautaire

Aux termes de l’article 299 du Traité CE révisé, les dispositions du traité de Rome « s’appliquent aux territoires européens dont un Etat membre assume les relations extérieures ». C’est l’adhésion britannique qui a fourni un aspect pratique à cet article, Gibraltar étant le premier de ces territoires. Sauf exception, toutes les règles et politiques du traité doivent s’appliquer à l’égard de Gibraltar.

2. Les domaines (provisoirement) exclus par le traité d’adhésion britannique aux Communautés

Les ressources naturelles sont très faibles à Gibraltar. Le territoire manque des facteurs basiques pour développer une véritable industrie : énergie, capital humain, eau et un espace physique suffisant. Le secteur industriel ne comporte que de la réparation d’embarcations militaires... L’activité agricole est simplement symbolique, le secteur primaire est quasi inexistant. Par conséquent, l’économie est centrée sur les services : tourisme, commerce, les banques et certaines activités portuaires. Cela explique les différents domaines desquels Gibraltar est exclu.

Gibraltar se vit dès l’origine reconnaître un traitement dérogatoire. L’article 28 de l’Acte d’adhésion l’exclut ainsi du champ d’application de la politique agricole commune et des mesures de politique commerciale affectant les produits agricoles comme du champ d’harmonisation adoptées dans le domaine de la taxe sur le chiffre d’affaires.

D’autre part, les diverses directives communautaires successivement adoptées dans le domaine de la TVA ne s’appliquent pas à Gibraltar.

De même, bien que l’article 28 de l’acte d’adhésion et l’Annexe I (73) de ce dernier définissant le « territoire douanier communautaire » n’excluent expréssement Gibraltar des règles sur l’union douanière, le fait que ce règlement précise ne s’appliquer qu’au territoire du Royaume-Uni et d’Irlande du Nord et aux îles anglo-normandes et de Man est interprété comme une exclusion implicite de Gibraltar. Dès lors, les barrières physiques douanières (droits de douane...) sont présentes.

De plus, Gibraltar est soustrait aux dispositions concernant la libre circulation des marchandises et est traité comme un pays tiers au niveau de la politique commerciale commune. Ainsi, dans un règlement du Conseil 288/82, relatif aux règles communes pour les importations qui font partie de la politique commerciale commune définie à l’article 113 CE, Gibraltar se trouve compris parmi les pays tiers. Autre aspect de la question, c’est celui des contrôles sur les personnes à la frontière de Gibraltar. Les marchandises portées par les personnes, qu’elles aillent de Gibraltar vers la Communauté européenne ou l’inverse, ne sont pas exclues de contrôles, du fait de la non participation de Gibraltar à l’union douanière.

3. Un sujet plus délicat : Gibraltar et la politique fiscale communautaire

Les articles relatifs au sujet de la politique fiscale (articles 95 à 99 CE) et l’Acte d’adhésion précisent que les actes des institutions communautaires en matière d’harmonisation des législations relatives aux impôts ne seront pas applicables à Gibraltar. L’isthme n’est pas contraint par les mesures de non discrimination des articles 95 à 98 et ne se trouve fiscalement harmonisé comme le reste de la Communauté européenne. Ainsi, la TVA est exclue par l’article 28 de l’Acte d’adhésion. En définitive, Gibraltar dispose d’une absolue liberté et autonomie pour appliquer ses tarifs aux produits passant par sa douane ainsi que les prix extrêmement bas des produits soumis aux impôts indirects, notamment le tabac, l’alcool et l’essence. Dès lors, Gibraltar est considéré comme un paradis fiscal, même si l’exclusion de certaines politiques communes n’explique pas totalement cette situation. Gibraltar offre un statut spécialement favorable aux entreprises, ce qui a provoqué une spectaculaire concentration de compagnies bancaires.

4. Gibraltar et les élections du Parlement européen

Une question politiquement sensible a toujours concerné l’absence de participation des habitants de Gibraltar aux différents processus électoraux envisagés par les traités.

Bien que l’article 299.4 du traité CE consolidé semble a priori commander l’application des règles du droit communautaire en ce domaine à Gibraltar, une telle application a été systématiquement écartée jusqu’en 2004. Les habitants de Gibraltar furent privés du droit d’élire des parlementaires européens en vertu de l’Acte portant élection des représentants au suffrage universel direct, annexé à la décision du Conseil du 20 septembre 1976. L’Annexe II énonce que « le Royaume-Uni appliquera les dispositions du présent acte uniquement en ce qui concerne le Royaume-Uni ». L’exclusion de Gibraltar du territoire électoral européen fut le résultat d’un acte conventionnel conclu par les Etats membres sur recommandation du Conseil et conformément aux règles du traité.

En 2004, les habitants de Gibraltar ont toutefois voté pour la première fois aux élections européennes. En effet, en 2003, le Royaume-Uni a institué une nouvelle circonscription électorale qui rattache Gibraltar à une circonscription existante de l’Angleterre et a créé un registre électoral spécial. Ceci été confirmé par un arrêt de la CJCE du 12 septembre 2006, Royaume d’Espagne c/Royaume-Uni de Grande-Bretagne et d’Irlande du Nord, l’Espagne soutient que, en prévoyant le rattachement du territoire de Gibraltar à une circonscription électorale existante en Angleterre, le Royaume-Uni a violé l’annexe I de l’acte de 1976 et sa déclaration du 18 février 2002. Une des conclusions de la CJCE est la suivante : «  Dès lors, en l’état actuel du droit communautaire, la détermination des titulaires du droit de vote et d’éligibilité aux élections au Parlement européen appartient à la compétence de chaque État membre dans le respect du droit communautaire. Les articles pertinents du traité CE ne s’opposent pas à ce que les États membres octroient ce droit de vote et d’éligibilité à des personnes déterminées ayant des liens étroits avec eux, autres que leurs propres ressortissants ou que les citoyens de l’Union résidant sur leur territoire », confirmant ainsi le droite pour les habitants de Gibraltar de voter aux élections européennes.

5. Gibraltar et les fonds structurels européens au Royaume-Uni (2000-2006)

Gibraltar bénéficie d’un programme de l’Objectif 2, des trois volets de l’Initiative de coopération INTERREG III, ainsi que d’un financement visant, au titre de l’Objectif 3, à soutenir les politiques en faveur de l’éducation, de la formation et de l’emploi.

- Objectif 2 : les fonds structurels allouent 8,746 millions d’euros sur un coût total de 20,294 millions d’euros, s’articulant autour d’un même axe prioritaire, à savoir une diversification économique durable.

- Interreg III : Gibraltar prend part à un programme de coopération transfrontalière INTERREG IIIA avec le Maroc, qui bénéficie des fonds octroyés à l’UE au titre du programme MEDA.

Ø L’impact sur l’application du traité du contentieux hispano-britannique

a. Premier différend : le territoire situé au Nord de l’isthme

Cette portion territoriale devrait être soumise à la totalité des règles du traité en vertu de l’article 299.1 CE s’il s’agit d’un territoire espagnol, soit être soumise uniquement aux règles applicables à Gibraltar en vertu de l’acte d’adhésion britannique.

b. Deuxième différend : l’aéroport de Gibraltar

Les difficultés les plus aigues sont apparues sur ce sujet. Bien qu’il semble que la politique communuautaire des transports doive s’appliquer à cet aéroport, ce dernier s’est retrouvé soustrait au champ d’application de diverses mesures successives de droit dérivé visant à la libéralisation des transports, en raison du veto espagnol. Cependant, une solution a été trouvée entre Anglais et Espagnols (Déclaration de Londres du 2 décembre 1987 portant sur un usage conjoint de l’aéroport).

Ø Gibraltar et le Traité constitutionnel

Le Projet de Traité constitutionnel de l’UE est accompagné de certains changements. Le régime spécial prévu dans l’Acte d’adhésion, annexé désormais dans un protocole au Traité constitutionnel n’est pas modifié. Ce régime spécial a été créé en 1972, est-il encore bon de vivre sous ce régime qui porte préjudice à l’efficacité des politiques communes de l’UE ?

Cependant, deux questions méritent une attention particulière. D’une part, la fusion des piliers va impliquer la communautarisation de l’actuelle Coopération policière et judiciaire en matière pénale (CPJP) et de cette façon l’application à Gibraltar des décisions qui sont prises dans ce cadre.

De plus, la bataille est réellement entamée par l’Union européenne contre les paradis fiscaux. Il est certain que le projet de Traité renforce cette ligne, en accordant à l’Union une base juridique pour harmoniser la législation en matière de sociétés à la majorité qualifiée, face à l’unanimité aujourd’hui requise.

En dernier ressort, la normalisation de la zone sera effective seulement avec la disparition du régime spécial et avec la pleine intégration de Gibraltar dans l’espace communautaire. Celle-ci sera la façon d’obtenir un espace économique et social homogène dans le contexte de l’Union Européenne. Cependant, cet objectif ne peut s’inscrire qu’à long terme, étroitement lié à la question de la frontière extérieure communautaire.

Ø Conclusion

Le contexte reste relativement tendu entre Anglais et Espagnols. D’autre part, les habitants de Gibraltar tendent à vouloir avoir leur mot à dire et s’opposent à tout rattachement à l’Espagne.

La situation est aussi tendue en raison du statut de paradis fiscal de Gibraltar, ce qui déplaît de plus en plus à la Communauté européenne.

Ø Bibliographie

- Groom, A.J.R, “Gibraltar  : a pebble in the EU’s shoe”, Mediterranean Politics, 1998, N°3

- Izquierdo Sans,. Cristina, Gibraltar en la Unión Europea : consecuencias sobre el contencioso hispano-británico y el proceso de construcción europea, Madrid, Tecnos, Universidad Autónoma, [1996].

- Muller Karis, “Being European in Gibraltar”, Journal of European Integration, Volume 26, Number 1 / March 2004.

- Schutter de, Olivier, « La Cour européenne des Droits de l’Homme, juge du droit communautaire : Gibraltar, l’Union européenne et la Covention européenne des droits de l’Homme », Cahiers de droit européen, n°1-2, septembre 2000.