Kosovo : une question européenne

L’obstacle russe

C’est d’ailleurs sur cette question de savoir si la situation du Kosovo était « unique », et donc européenne, ou si elle renvoyait de manière plus large à la problématique du statut des minorités ethniques au niveau international que se traduisent les lignes de fracture au Conseil de sécurité de l’ONU. Ainsi, pour la Russie et la Serbie, l’indépendance du Kosovo renvoie à une « sécession ethnique », qui s’apparente aux problématiques conflictuelles que l’on retrouve par exemple en Afrique, y voyant un précédent pour d’autres régions séparatistes dans le monde.

Comme s’il voulait d’ailleurs en apporter une démonstration directe, le Kremlin a indiqué qu’une reconnaissance de l’indépendance du Kosovo ne serait pas sans conséquences sur sa politique vis-à-vis des régions séparatistes d’Abkhazie et d’Ossétie du Sud en Géorgie, qui vivent en situation d’indépendance de fait avec le soutien de Moscou. La Russie craint non seulement un "effet domino" dans sa propre sphère d’influence (réactivation de l’indépendantisme tchétchène), mais aussi une réduction de celle-ci : sa perte de contrôle dans la question de l’avenir de la Serbie signifierait un ancrage définitif des Balkans en Europe. Clairement, Moscou brandit la menace d’une possible reconnaissance de l’indépendance des provinces géorgiennes, Vladimir Poutine soulignant toutefois qu’il ne s’agirait pas de « singer » l’Union européenne et les Etats-Unis : cette double reconnaissance serait en effet illégale au regard du droit international, tout comme reconnaître l’indépendance du Kosovo irait à l’encontre de la résolution 1244 de l’ONU ; or c’est justement là un des arguments du Kremlin.

Du côté européen, la question du Kosovo se pose en d’autres termes. Comme l’ont souligné Bernard Kouchner et David Miliband, ministres français et britannique des Affaires étrangères, l’enjeu est avant tout d’affronter « le dernier avatar de l’éclatement de l’ancienne Yougoslavie ». Selon les Européens, l’accusation russe selon laquelle l’Union européenne ferait deux poids, deux mesures - en approuvant l’idée d’un Kosovo indépendant alors qu’elle rejette les aspirations d’autres régions à l’émancipation - ne tient pas : le statut du Kosovo renvoie au règlement d’un conflit. Il s’agit donc d’un problème unique, qui concerne l’Europe en premier chef.

L’ancrage en Europe

Les signes d’une « européanisation » progressive de la question du Kosovo sont évidents, et ils auront non seulement eu pour effet de favoriser la mise en place des conditions minimales d’une telle déclaration d’indépendance, mais aussi de mettre les pays de l’Union face à leurs responsabilités.

D’une manière générale, la présence, au sortir des conflits des Balkans, de l’Union européenne dans ce qui constitue une aire naturelle de son élargissement s’est très fortement accrue, du fait non seulement du poids économique de l’Union, de sa capacité d’attraction, mais aussi du développement progressif de sa politique extérieure. L’entrée de la Slovénie en 2004, l’accession au statut de candidat officiel à l’intégration de la Croatie, dont l’entrée dans l’Union devrait être entérinée à la fin de l’année 2008, sont les éléments les plus marquants. Cette même perspective pour les autres pays de la région les pousse à l’adoption de réformes importantes. Mais l’UE aura également su poser dans la région les premiers jalons de sa politique étrangère, contribuant à sa stabilité, envoyant ainsi en Bosnie-Herzégovine d’importants contingents militaires (EUFOR) et des effectifs de police internationaux (Mission de police de l’Union européenne - MPUE), ainsi qu’une aide financière conséquente.

Envers le Kosovo, alors que celui-ci se développait de manière indépendante de Belgrade (élections, introduction de l’euro comme monnaie, mise en place d’une administration, d’une police et d’une petite armée) depuis 1999, l’Union européenne a multiplié les signaux, à travers une aide d’1,6 milliard d’euros entre 1999 et 2005, mais aussi en affirmant sa vocation européenne, et en soulignant que « l’avenir du Kosovo est entre les mains des Kosovars » (Communication de la Commission européenne du 20 avril 2005). Ce sera par ailleurs à l’Union européenne d’assurer le bon déroulement de la transition d’autorité de l’ONU aux institutions kosovares.

Boris Tadic, président serbe réélu le 3 février 2008

Contre l’indépendance du Kosovo, le président serbe, pro-européen, a cependant déclaré qu’il était opposé à une rupture des relations diplomatiques avec les pays qui reconnaîtraient l’indépendance, refusant d’isoler son pays. Le Premier ministre nationaliste Vojislav Kostunica a de son côté fait savoir que la Serbie travaillait à des mesures en réaction à la déclaration d’indépendance, le Parlement serbe ayant adopté récemment un "plan d’action" à ce propos.
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Dernièrement, les diplomaties des grands pays européens ont par ailleurs fait preuve d’un fort activisme visant à la résolution du conflit, notamment en soutenant sans retenue le rapport Ahtisaari au début de l’année 2007, lequel prenait acte des aspirations à l’indépendance de l’écrasante majorité des Kosovars et de la nécessité de préserver le statut de la minorité serbe. Les Européens, à travers les diplomaties britannique et française au Conseil de sécurité, avaient ainsi proposé une résolution visant à un règlement définitif du conflit. Mais devant le blocage de la Russie, la France proposa le lancement de pourparlers conduits par une troïka Union européenne/Etats-Unis/Russie. L’UE, à travers son haut représentant Javier Solana, multiplia en parallèle les efforts pour rapprocher Belgrade de ses positions, décidant de se montrer « généreuse », en proposant notamment une reprise des négociations en vue d’un accord d’association, interrompues en mai 2006, malgré une insuffisante coopération avec le Tribunal pénal international au sujet de l’extradition de suspects de crimes de guerres. Mais la Serbie refusant toujours d’admettre les conclusions du rapport Ahtisaari, la troïka n’aura pas permis d’avancer de manière significative, tandis que la perspective d’une partition s’annonçait de plus en plus inévitable.

En effet, Européens et Américains étaient parvenus à convaincre de justesse Hashim Thaçi, désigné Premier ministre kosovar en janvier 2008 après sa victoire aux élections de novembre 2007, de ne pas proclamer l’indépendance avant les élections présidentielles serbes. Or, après une campagne tendue à l’issue très incertaine, celles-ci se sont conclues le 3 février 2008 par la réélection du pro-européen Boris Tadic. Les premiers mots de celui-ci, dont l’adversaire était fermement pro-russe et intangible sur le statut du Kosovo, ont été : "Nous sommes une démocratie européenne. Nous avons montré à de nombreux membres de l’UE le potentiel démocratique de ce pays." Si, pour n’importe quel politicien serbe, accepter une indépendance du Kosovo semble être synonyme de suicide politique, le sens des déclarations pro-européennes de Tadic n’est pas sans conséquence. L’avenir proche déterminera même la valeur historique de cette déclaration.

Responsabilité européenne : cohérence interne et externe de l’Union

La question de l’indépendance du Kosovo est donc une question principalement européenne, et elle met les diplomaties des 27 face à leurs responsabilités quant à leur unité et à la cohérence de leur action. Le précédent douloureux des déchirements européens du début des années 90, qui avait conduit les Etats-Unis à pousser une intervention de l’OTAN, est bien là pour le rappeler. L’un des dangers serait une fois encore de laisser les Etats-Unis prendre la tête de la défense de l’indépendance kosovare en raison des propres insuffisances de l’Union. Le défi est donc important pour l’Union : il s’agit de démontrer que celle-ci agit de manière concertée et possède réellement les capacités pour permettre une sortie du conflit en douceur. Outre la stabilité de la région, qui se trouve sur son propre continent, il ne s’agit ni plus ni moins que d’exister sur le plan politique, en particulier face à la Russie.

Une question fondamentale se pose désormais : les pays de l’UE sauront-ils agir intelligemment et de manière concertée ? La question est double : elle concerne la cohérence politique de l’Union sur le plan interne comme sur le plan externe.

Hashim Thaçi, Premier ministre du Kosovo

La veille de l’annonce de l’indépendance, dimanche 17 février 2008, le Premier ministre kosovar a déclaré que "demain sera un jour de calme, de compréhension mutuelle et le jour de l’engagement de l’Etat pour l’exécution de la volonté des citoyens du Kosovo". Il a par ailleurs tenté de se montrer rassurant à l’égard de la communauté internationale et de la Serbie, affirmant que la sécurité des Serbes et des autres minorités serait garantie dans un Kosovo indépendant. Il a appelé à tourner la page du "triste passé".
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Cohérence interne tout d’abord, puisque le raisonnement de la Russie, à savoir les inquiétudes suscitées par la portée de l’acte d’indépendance du Kosovo au-delà du cadre de l’ex-Yougoslavie, sont partagées par certains Etats membres de l’Union : les Slovaques s’inquiètent ainsi de leurs minorités hongroises, les Espagnols se préoccupent de leur fragile unité nationale vis-à-vis des Basques ou des Catalans, et la Grèce et Chypre craignent les revendications à l’indépendance des Chypriotes turcs. La Roumanie et la Bulgarie s’y opposent également. La ligne selon laquelle la question du Kosovo est unique est aussi une ligne de fracture au sein de l’UE elle-même, 21 membres sur 27 la soutenant officiellement. Aussi, lundi 18 février, les ministres des Affaires étrangères des 27 adopteront une déclaration visant à assurer à la province un avenir démocratique, stable et pluriethnique en laissant de côté la question de la reconnaissance de l’indépendance, afin de masquer les divergences internes. La reconnaissance du Kosovo sera d’abord l’affaire des Etats membres pris individuellement : l’Europe ne se montrera pas ouvertement dispersée, mais ne fera que sauver les apparences.

Cohérence externe ensuite. La situation est désormais inéluctable et les Européens n’auront d’autre choix que d’assumer leurs responsabilités : l’indépendance du Kosovo est acquise et la seule perspective viable pour la paix et le respect des droits de l’Homme est la perspective de l’adhésion à l’UE, tout comme pour les autres pays des Balkans. L’UE est désormais la clé de voûte de la stabilité et de la prospérité de la région, et bien que le pouvoir d’influence que lui confère son « soft power » soit considérable, elle ne pourra faire l’économie d’une diplomatie active. En effet, outre le pouvoir de transformation de la perspective de l’élargissement, elle devra rendre opérationnels tous les instruments de son action extérieure dont elle s’est progressivement dotée, en premier lieu la politique de voisinage, sa stratégie à l’égard de la Russie et ses instruments d’intervention en matière de sécurité et de défense. Elle devra manier à la fois la carotte et le bâton : offrir une perspective claire d’adhésion tout en étant intransigeante dans ses principes.

Les défis de l’indépendance à court et long terme

Au lendemain de l’indépendance, les enjeux sont clairs : il faudra garantir la sécurité de la minorité serbe, prévenir les violences et régler les éventuels conflits, se montrer déterminé vis-à-vis de la Russie et adopter une position sans équivoque vis-à-vis de la Serbie. L’Europe devra s’investir massivement dans la région et en assumer les importants coûts en ressources humaines et matérielles.

Tout d’abord, avec le soutien des Etats-Unis, sans pour autant leur laisser un rôle de premier plan, il s’agira pour l’UE de dépasser les limites de la résolution 1244, en apparaissant non comme responsable de l’indépendance, mais garant de la stabilité de la région après celle-ci, qui était finalement inéluctable. Cette position, défendue au Conseil de sécurité par les Français et les Britanniques, ne doit pas souffrir la moindre inflexion : les réactions à court terme de la Russie et de la Serbie, les tensions à venir sur le terrain, ne doivent pas faire oublier la nécessité d’une cohérence sur le long terme.

A court et moyen terme tout d’abord, quatre défis sont à relever.

1. Les Européens devront surmonter les contradictions liées aux revendications d’indépendance. C’est là le plus grand défi, vis-à-vis non seulement des revendications existant en Europe (du Pays Basque en passant par l’Écosse, à la partie nord de Chypre ou même à la Belgique), mais aussi de la communauté internationale. En effet, l’enjeu est d’apparaître avant tout garant de la stabilité des Balkans plutôt que de donner des gages aux revendications indépendantistes, d’autant que l’indépendance du Kosovo sort de la légalité internationale. Un manque d’unité risque, sur ce point, de paraître tout aussi ambiguë que dangereuse. Or, l’Union européenne repose en grande partie sur le dépassement des nationalismes.

2. L’Union européenne devra prouver sa capacité à encadrer pacifiquement l’indépendance. Vendredi 15 février, les pays de l’Union européenne ont donné leur feu vert au déploiement de la plus importante mission civile de l’histoire de l’UE, Eulex, chargée d’accompagner le processus d’indépendance du Kosovo. C’est un signe fort, d’autant que certains des 1 500 policiers d’Eulex disposeront de pouvoirs exécutifs pour pallier d’éventuelles défaillances de la police kosovare. La réussite de cette mission dans les toutes premières semaines qui suivent l’indépendance sera cruciale. L’Union et ses Etats membres n’auront par ailleurs pas d’autre option que d’intervenir, le cas échéant militairement, afin de prévenir les risques de conflits à la frontière entre Kosovo et Serbie.

3. L’Europe devra démontrer sa capacité à garantir la protection des minorités et l’Etat de droit. Ce sera en grande partie la tâche d’Eulex, en appui à la MINUK, mais aussi sur le plan politique de la Représentation spéciale de l’UE à Pristina (ICO/EUSR), dotée de 200 agents, qui épaulera de très près le travail des institutions kosovares. La minorité serbe du Kosovo (moins de 10 % de la population) doit pouvoir y résider en sécurité et compter sur le respect de l’Etat de droit dès l’indépendance. L’Europe aura notamment à prévenir les velléités de la communauté serbe de provoquer une nouvelle partition et de favoriser le dialogue entre responsables serbes et kosovars.

4. L’Europe ne devra pas transiger vis-à-vis de Moscou et de Belgrade. Il est clair que, dans les mois qui suivront l’indépendance du Kosovo, les relations avec Belgrade et Moscou risquent d’être particulièrement tendues. En Serbie, les risques sont grands de voir les ressentiments s’attiser. Les éventuelles mesures de rétorsion à l’égard du Kosovo, dont Belgrade brandit la menace (coupures d’électricité, blocus économique, interdiction de territoire serbe pour les Albanais du Kosovo) ne seront que temporaires si l’UE parvient à les faire apparaître comme inefficaces et contre-productives. Vis-à-vis de la Russie, l’Europe devra condamner fermement toute tentative de déstabilisation (menaces en Géorgie, représailles diplomatiques ou économiques), en maintenant la position affichée jusqu’ici par les diplomaties de ces grands Etats : l’indépendance du Kosovo est la seule voie de sortie du conflit, même en l’absence de résolution du Conseil de sécurité des Nations unies.

A plus long terme ensuite, ce sont cinq défis auxquels devront faire face les Européens :
1. Aider le Kosovo à se construire un avenir, en travaillant progressivement à une normalisation de son statut au sein de la Communauté internationale et en contribuant à sa prospérité. En effet, ce micro-Etat, très pauvre, pourra-t-il bénéficier de soutiens financiers tels que ceux du FMI, de la Banque mondiale ? Si l’Europe doit être le premier facteur du développement économique du Kosovo, dans le cadre de la politique d’élargissement qu’elle mène dans les Balkans, elle devra également contribuer à le sortir progressivement de son isolement.
2. Renouer progressivement les fils du dialogue avec la Serbie tout en ne renonçant par à ses exigences. Le processus d’élargissement devra se poursuivre, sans être dissocié de la question de l’arrestation des criminels de guerre Radko Mladic et Radovan Karadzic.
3. Achever son processus d’élargissement « naturel », en intégrant progressivement l’ensemble des pays des Balkans, et en adoptant une position claire envers la Turquie.
4. Se doter d’une stratégie claire envers la Russie, l’achèvement de l’élargissement devant clarifier les sphères d’influence respectives, la question de la dimension politique de l’Union ne pouvant être dissociée de celle de ses frontières.
5. Agir de manière autonome, en associant et non en suivant les Etats-Unis, la réussite de sa mission au Kosovo et plus largement dans les Balkans devant marquer les premiers pas d’une politique étrangère commune dotée de ressources suffisantes. Le renforcement de la politique de voisinage de l’Union devra constituer la prochaine étape de cette diplomatie, sachant que d’autres zones d’incertitudes et d’instabilité perdurent aux portes de l’Union, comme en Moldavie, en Biélorussie ou aux abords de la mer Noire.

L’indépendance du Kosovo, qui constitue la dernière pièce du puzzle balkanique, constitue à la fois un risque et une chance historique pour la paix, la stabilité de la région et la capacité politique de l’UE. Après l’élargissement de 2004, les Balkans sont le dernier pan de l’unité d’un continent où près de 500 millions d’individus aspirent à vivre en paix et en sécurité. Membres d’une Union fondée sur le dépassement des nationalismes, les 27 ne doivent surtout pas agir en ordre dispersé : ce serait le plus mauvais signe à donner, l’indépendance du Kosovo devant être considérée comme le seul moyen de mettre un terme à un conflit, et non comme une réponse au nationalisme kosovar.

AUTEUR : Mathieu Collet, pour Euros du village