Budget 2025 : l’impossible mission de Michel Barnier

Cette semaine, le Premier Ministre Michel Barnier présentera au conseil des ministres le projet de loi de finances (PLF) pour l'année 2025. Tant qu'il n'est pas officiellement présenté, tout reste possible, ce qui explique les postures médiatiques des uns et des autres avant cette rapide échéance.

Les grandes orientations de la politique budgétaire ont toutefois été déjà adressées le 2 octobre 2024 au Haut Conseil des finances publiques. Selon les prévisions du futur projet de loi de finances qui sera présenté le 10 octobre 2024, les dépenses prévues en 2025 seront de 1 700 milliards d'euros, soit 56,3% du PIB (contre 56,8% en 2024), et les recettes attendues en 2025 seront de 1 560 milliards d'euros.

Qu'on le veuille ou pas, l'État dépense plus qu'il ne gagne depuis une cinquantaine d'années. Le problème, c'est que les déficits s'accumulent et chaque année, la dette s'accroît. Elle représente plus que la production de richesse du pays pendant une année. Autant dire que si l'État était monsieur Toutlemonde, il serait déjà interdit bancaire, interdit de gérer, interdit de quoi que ce soit.

Il y a plusieurs causes à faire un déficit sur une année. Il y a d'abord les crises, et cela a commencé avec le premier et surtout le second chocs pétroliers dans les années 1970. Mais les crises (Emmanuel Macron en a eu beaucoup depuis 2017, et Nicolas Sarkozy en a eu deux), c'est a priori temporaire. Des dépenses exceptionnelles en cas de crise (toute collectivité qui gère bien prévoit un poste imprévus dans son budget, mais l'État est déjà tellement déficitaire que rajouter un poste Imprévus serait faire de la dette supplémentaire inutilement).

Il y a aussi les investissements d'avenir, des investissements massifs de production, d'innovation pour faire l'industrie de demain, l'économie du futur. Là encore, il n'y a pas de honte à s'endetter pour l'avenir : c'est le principe, chez monsieur et madame Toutlemonde, du prêt immobilier. À la fin, on a un actif et plus aucune dette (qu'on rembourse). Attention toutefois au type d'emprunt, car pour l'État, c'est l'équivalent du prix relais : on ne paie jamais la dette mais les intérêts de la dette (qui commencent à devenir monstrueux), et si on rembourse la dette, c'est parce qu'on la rachète sur le marché international avec un taux réactualisé.

Mais les déficits depuis 1981 ne sont pas pour des investissements et rarement à cause de crises ponctuelles, mais pour financer du fonctionnement de l'année en cours. En 2024, on doit encore rembourser le train de vie de l'État de 1981 ! Car c'est bien à partir de l'élection de François Mitterrand que le déficit budgétaire a été institutionnalisé, arbitrairement limité "moralement" à 3% du PIB. C'était l'époque où l'âge légal de départ à la retraite est passé de 65 ans à 60 ans. C'est particulièrement cette mesure, plus que la cinquième semaine de congés payés, qui a plombé pour un demi-siècle au moins les finances publiques.

Dès la campagne présidentielle de 2002, François Bayrou a pointé du doigt l'extrême danger d'un endettement excessif, et à l'époque, c'était beaucoup moins qu'aujourd'hui. Les deux partis gouvernementaux hégémoniques, le PS et l'UMP (devenue LR), s'en moquaient puisque, pour faire élire leurs candidats, il leur fallait promettre, acheter certains électeurs : on appelle cela l'électoralisme ou le clientélisme, le contraire d'un discours pour l'intérêt national.
 

L'objectif de ne pas dépasser un déficit de 3% du PIB est inscrit dans les tables du Traité de Maastricht, mais cet objectif de vertu doit être d'abord vu comme d'un intérêt national : on ne peut pas dépenser plus qu'on ne gagne ! Et si on n'impose pas 0% et qu'on se permet une latitude de 3%, c'est parce qu'on considère qu'avec une croissance de 3%, ce déficit est vite compensé (la réalité, c'est que la croissance n'est jamais à 3% et c'est d'ailleurs un peu plus compliqué que cela !).

Dans tous les cas, en 2024, le déficit devrait atteindre 6,1% du PIB, soit plus du double, et Michel Barnier a déjà fixé l'objectif de réduire le déficit de 60 milliards d'euros. Car si on ne prend pas en % mais en valeur absolue, sonnante et trébuchante, ces 60 milliards d'euros, c'est énorme ! Pour le gouvernement, ce sera 1/3 augmentation de la fiscalité 2/3 réduction des dépenses publiques.

Pour le coup, aucun parti ne semble vraiment s'opposer à cet objectif de redresser les finances publiques, mais personne n'est vraiment cohérent : tous ceux qui ont rejeté la réforme des retraites, tous ceux qui veulent augmenter telle prestation, tel nombre de fonctionnaires, etc. se montrent particulièrement incohérents. Les mêmes, qui aujourd'hui fustigent les précédents gouvernements pour l'endettement excessif, les fustigeaient à l'époque parce qu'ils ne dépensaient pas assez lors des crises : gilets jaunes, crise sanitaire, guerre en Ukraine, inflation et crise de l'énergie... La démagogie et la facilité n'ont jamais fait dans la cohérence ni dans la responsabilité.

Paradoxalement, je n'ai pas entendu beaucoup de contestation sur cette réduction de 60 milliards d'euros de déficit. Tant mieux. Alors, où les prendre ?


Dans les recettes de l'État : 20 milliards d'euros de plus d'impôts

Toute la politique budgétaire sera basée sur des injonctions paradoxales. Ce qu'a réussi parfaitement Emmanuel Macron, c'est d'avoir stabilisé la France fiscalement et de devenir le premier pays européen le plus attractif pour les investisseurs étrangers. Cela a eu pour conséquence une baisse continue du chômage (autour de 7%) et un fait notable, unique depuis 1981 : on ne parle plus du problème du chômage mais de celui du pouvoir d'achat.

Revenir à la politique facile d'augmentation des impôts, alors que la pression fiscale est déjà monstrueuse, c'est risquer de perdre cette indispensable attractivité de la France. Il faut donc le faire d'une main tremblante car il faut savoir quelle fiscalité réduirait l'attractivité de la France ? Celle des plus riches (capables d'investir) et celle des entreprises.
 

Qu'en est-il de la justice fiscale ? Il y a dans cette expression une certaine moralité qui n'a rien à faire avec l'efficacité d'un État. On ne fait pas payer des impôts pour réduire les inégalités, voire égaliser tout le monde : on fait payer des impôts pour financer les dépenses de l'État. Si l'État ne dépensait rien, il n'y aurait pas besoin d'impôts. Très globalement, on dit à juste titre que l'impôt est redistributif : ceux des riches qui paient des impôts pourraient se payer les mêmes services s'ils étaient privatisés, ce qui n'est pas le cas des plus pauvres. Là encore, contrairement au sentiment habituellement entendu, la France est l'un des pays voire le pays le plus redistributif au monde ! C'est ce modèle social (que tout le monde veut garder) qui coûte cher et d'autant plus cher que la natalité baisse.

Donc, la justice fiscale, à laquelle je suis évidemment favorable, ce n'est pas de dire : les riches doivent payer ! C'est de se dire : combien faut-il pour équilibrer les dépenses, et que chaque contribuable puisse avoir sa juste contribution en fonction de ses moyens.

Michel Barnier a insisté pour parler des contribuables les plus fortunés et pas des contribuables les plus riches, car tout est relatif et pour François Hollande, un ménage était riche à partir de 4 000 euros par mois. Pour Michel Barnier, être fortuné signifie gagner 500 000 euros par an (40 000 euros par mois), ce qui correspond à 0,3% des ménages (voir plus loin).

Le problème de ne cibler que les contribuables fortunés, c'est que ça rapporte peu car ils ne sont pas nombreux, ce n'est pas efficace. C'est juste, mais pas efficace. Pour être efficace, il faudrait descendre le seuil de fortune afin de multiplier les contributions, ce qui fait que les classes moyennes ont toujours été les vaches à lait de l'État providence (en particulier les classes moyennes supérieures).

Donc, lever un impôt supplémentaire pour les plus riches serait plutôt une mesure politique et pas financière, celle de dire que les plus riches doivent participer aussi, à leur niveau, à l'effort national. Pour faire passer les autres pilules. Mais on sait déjà que cela ne rapportera pas grand-chose.

Quant à lever un nouvel impôt pour les très grandes entreprises, tout le monde est d'accord, même certaines de ces entreprises qui ont fait beaucoup de profit parfois sans mérite (comme les entreprises du secteur énergétique qui ont bénéficié de l'augmentation du prix du kWh sans rapport avec leurs frais de production). Encore faut-il s'assurer que ces grandes entreprises ne comptent pas quitter la France pour des pays plus cléments fiscalement (à cet égard, il faudra surveiller l'évolution de Lactalis, par exemple).

Si on prend l'effet levier du nombre (si ça impacte des millions de contribuables ou de consommateurs, c'est efficace et l'effort est réparti sur le nombre), la tentation est grande de proposer d'augmenter quelques taxes à la consommation (sur l'énergie, par exemple, ou plus simplement la TVA comme l'avait fait Nicolas Sarkozy à la fin de son quinquennat, une mesure quasi-suicidaire !).

Enfin, la tarte à la crème, bien sûr, c'est la lutte contre la fraude fiscale et sociale. L'État a toujours lutté contre la fraude des resquilleurs et sa lutte est de plus en plus efficace, et le déficit prend déjà en compte cette lutte. De plus, il y a une différence entre fraude et optimisation fiscale, d'une part, aux pouvoirs publics peut-être de limiter les possibilité de cette optimisation fiscale, et une différence entre fraude et évasion fiscale, d'autre part, même si je préfère l'expression fuite fiscale à évasion fiscale, qui est, elle, légale et est en rapport avec l'attractivité du pays.

Ce qui est connu, c'est que trop d'impôt tue l'impôt, c'est l'illustration du dernier choc fiscal de 40 milliards d'euros, sous François Hollande. Les recettes fiscales étaient rentrées moins bien que prévu car la consommation n'avait pas progressé.


Dans les dépenses de l'État : 40 milliards d'euros de moins de fonctionnement

Là aussi, c'était une autre tarte à la crème, mise en évidence pendant la campagne présidentielle de 2017 durant laquelle François Fillon a proposé la suppression de 500 000 postes de la fonction publique, tandis qu'Emmanuel Macron 100 000. La réalité, c'est qu'il y a eu une progression des effectifs de la fonction publique depuis 2017.
 

La proposition de supprimer des fonctionnaires ne risque pas d'être très efficace en matière de déficit. En effet, s'il s'agit de ne pas remplacer certains postes de fonctionnaires partant à la retraite, au mieux, on supprimerait 30 000 postes par an, ce qui ne fait même pas 2 milliards d'euros d'économie alors qu'on parle de 40 milliards. On est loin du compte. Et le problème, c'est quels postes puisqu'on parle déjà d'un manque d'effectifs parmi les enseignants, les soignants, les forces de l'ordre, les professionnels de la justice... Faut-il rappeler aussi qu'on ne peut pas se passer des travailleurs des voiries, des espaces verts, etc. dans les collectivités locales qui ont d'ailleurs beaucoup de postes vacants par manque d'attrait des postes ? Michel Barnier, qui connaît très bien le point de vue des collectivités locales (il a longtemps présidé le conseil général de Savoie), sait qu'il est aussi très difficile de faire des économies sur le nombre de postes dans la fonction publique territoriale, et dans tous les cas, ce type de réponse est très long pour en voir l'effet sur le déficit.

Ce qu'on peut en revanche, imaginer, c'est une augmentation de la productivité, qui peut passer par une réduction de l'absentéisme, par exemple (j'ai vu certaines collectivités qui se sont donné les moyens de réduire ce taux parfois important par des moyens assez simples qui consistent, par exemple, à revoir les conditions d'attribution de certaines primes).

Des solutions de vente par tranche du patrimoine public ne sont pas non plus très efficaces car ce sont des pistolets à un coup. C'est le cas du patrimoine foncier qui mérite, c'est vrai, une meilleure gestion (on parle de créer une régie foncière de l'État et que tous les ministères deviendraient locataires de celle-ci, avec des professionnels du secteur, ce qui éviterait la vente aux enchères de mobiliers très chers à des prix défiant toute concurrence par manque de connaissance de la valeur des meubles, etc.).

Une autre tarte à la crème consiste à couper dans les (nombreuses) niches fiscales, mais là encore, c'est une hérésie, à moins de faire des frappes chirurgicales. Je m'explique : chaque niche fiscale a un intérêt, ou, du moins, a eu un intérêt, comme l'exonération obtenue pour un don à une œuvre de charité etc. Cela fait partie de la politique de l'État d'encourager, d'aider certains secteurs. Certes, le problème a été qu'on n'a fait que des strates et des strates sans remettre en cause les anciennes. Il serait donc intéressant d'évaluer chaque niche fiscale (vaste tâche), connaître leur objectifs et évaluer s'ils ont été atteints ou pas. S'ils ont été atteints, il faut la garder ; si la niche fiscale n'était pas efficace, il faut la supprimer. Mais dans tous les cas, chaque suppression de niche fiscale aurait une incidence sur un secteur économique donné, et on imagine bien les protestations catégorielles qui en découleraient et que le gouvernement devrait assumer.

Bref, comme dirait La Palisse, rien n'est simple. C'est pour cela qu'aucun gouvernement ne s'est réellement attaqué à la réforme de l'État pour réduire structurellement le déficit. C'est le principe de l'acquis social : aucun acquis ne serait négociable, dans l'esprit des Français. Si, parfois, des déficits ont pu être réduits, les gouvernements concernés l'ont dû à la chance d'une conjoncture extérieure favorable créatrice de croissance, plus en tout cas qu'à leur propre politique économique.


Ce que va proposer le gouvernement

Selon le document reçu par le Haut Conseil des finances publiques, le gouvernement propose plusieurs choses. Pour la réduction de 40 milliards d'euros des dépenses publiques, 15 milliards d'euros ont déjà été obtenus dans les lettres de cadrage au mois d'août (qui consistent surtout à ne pas suivre l'inflation à budget constant), 5 milliards d'euros d'économies supplémentaires n'ont pas encore été proposés (par manque de temps, ce sera fait par amendements ultérieurs), 13 milliards d'euros de réduction des dépenses sociales (dont 4 milliards d'euros pour le retard de la revalorisation d'environ 1,8% des pensions de retraite de janvier à juillet 2025), le reste en réduction des dépenses d'assurance maladie et en limitation des dépenses des collectivités locales.

La principale mesure indiquée en réduction des dépenses est donc le retard de six mois de la revalorisation des pensions de retraite, qui touche tout le monde, mais proportionnellement plus les moins aisés. Même si l'effort reste relativement faible : pour une pension de 1 500 euros par mois, cela devrait correspondre à un manque à gagner d'environ 15 euros par mois pendant six mois.
 

Quant aux augmentations d'impôts, le Ministre du Budget Laurent Saint-Martin, qui est directement rattaché à Matignon et pas à Bercy (ce qui est rare et montre que le pouvoir se trouve effectivement à Matignon), a affirmé le 2 octobre 2024 que l'effort sur les ménages portera uniquement sur 0,3% des ménages, ce qui signifiera par exemple pour un couple sans enfants avec « des revenus d'à peu près 500 000 euros par an ». Et pour les entreprises, la contribution sera « exceptionnelle » et seulement pour les entreprises qui réalisent plus d'un milliard d'euros de bénéfice : « Il faut que toutes les grandes entreprises, chacune comme elles le peuvent, et par rapport à leur secteur d’activité, contribuent. ». Comme cela touche peu de ménages et peu d'entreprises, ces mesures seront certainement approuvées largement (les députés qui s'y opposeraient le justifieraient par le manque d'audace).

Au-delà de ces mesures, il y aura aussi des mesures de réduction de dépenses publiques de l'ordre de 1,5 milliard d'euros pour compenser des mesures fiscales en faveur de la transition écologique, qui seront également proposées par voie d'amendements.

Ensuite, il restera à Michel Barnier de faire adopter ces lois de finances (il y en a deux, projet de loi de finances et projet de loi de financement de la sécurité sociale), soit par un vote solennel (mais je doute qu'une majorité soit obtenue, car l'acte politique par excellence de l'appartenance à l'opposition, c'est de voter contre le budget) soit par l'article 49 alinéa 3 de la Constitution, auquel cas une motion de censure, voire plusieurs pourront être déposées. Mais je doute que la gauche NFP et le RN puissent voter un même texte ensemble sur les finances publiques. C'est la seule chance de Michel Barnier (avec la popularité le cas échéant) pour durer.


Aussi sur le blog.

Sylvain Rakotoarison (06 octobre 2024)
http://www.rakotoarison.eu


Pour aller plus loin :
Budget 2025 : l'impossible mission de Michel Barnier.
Claude Malhuret : du vol des élections aux chefs d'escadrille...
Les 3 lignes rouges de Marine Le Pen pour ne pas censurer le gouvernement Barnier.
La quadrature du cercle de Michel Barnier.