Gouverner par référendum

Fondement juridique

Il faut tout d’abord rappeler que la Constitution de la Vème République, marquée par la conception gaullienne du pouvoir, permet d’associer directement le peuple à l’action menée par le Président de la République par le recours à l’approbation référendaire. La Constitution, à son article 11, définit un large champ d’action dans lequel le Président pourrait envisager d’organiser un référendum.

Cette consultation pourrait porter sur l’ « organisation des pouvoirs publics, les réformes relatives à la politique économique ou sociale, les services publics (…), la ratification d'un traité qui (…) aurait des incidences sur le fonctionnement des institutions ». Ce qui englobe la question de l’indemnisation du chômage (politique sociale), et, beaucoup moins, la question de l’immigration. Mais des interprétations sont toujours possibles (ex. moduler la compétence du juge administratif dans le cadre d’une réforme du service public de la justice). Ainsi, sur le plan strictement du droit, le référendum sur les demandeurs d’emploi ou les étrangers en séjour irrégulier sur le territoire national est aussi conforme à la Constitution qu’un référendum sur un traité européen.

Par ailleurs, le Président risque d’être amené à devoir recourir au référendum puisque la droite a, rappelons-le, perdu la majorité au Palais du Luxembourg à l’issue des élections sénatoriales de septembre 2011. Quelle que soit l’issue de l’élection présidentielle et des législatives, la droite ne pourra pas compter sur le sénat passé à gauche, ce qui risque de compliquer la tâche du Président Sarkozy, s’il parvient à se faire réélire. D’où le recours au référendum pour, en principe, contourner l’obstacle de la Haute assemblée.

Mais le référendum comporte de nombreux défis dont celui de son opportunité.

Opportunité

En promettant de recourir au référendum « chaque fois qu’il y aura blocage », le candidat Sarkozy suscite légitimement des interrogations sur la crédibilité d’un tel engagement. Car les blocages, il y en aura. L’opposition, le sénat passé à gauche, les syndicats, la rue,… toutes les conditions sont réunies pour entraver l’action du Chef de l’Etat. Reste à savoir à quel moment recourir au référendum et sur quel thème. Pourquoi un référendum sur les demandeurs d’emploi et non sur le temps partiel ? Pourquoi un référendum sur les « immigrés » et non sur le traité européen ? Les retraites, le mariage homosexuel, le troisième âge, la tva sociale,… les sujets de discorde ne manquent pas.

Et le Président, de toute évidence, ne sera pas assez inconscient pour organiser des référendums dont les résultats pourraient lui être défavorables. Si dans l’opinion se répand l’idée que le blocage est de son fait, ou si le contexte politique lui est défavorable, le référendum risque de déboucher sur l’expression d’une défiance vis-à-vis de « sa personne » au lieu d’être la réponse à la question posée. Se posera alors la question des conséquences à en tirer.

Dans l’esprit du Général de Gaulle, dont la conception de l’exercice du pouvoir était celle d’un Président directement responsable devant le peuple, un « non » au référendum devait être pris pour un désaveu du Président par son peuple. Le Président ainsi désavoué devait naturellement en tirer les conséquences en déposant sa démission. Car, de même que le Premier ministre, émanation du Parlement, engage la responsabilité de son gouvernement devant l’Assemblée nationale pour faire adopter un projet de loi, en l’état (article 49-3), le Président, émanation du peuple, engage sa responsabilité chaque fois qu’il demande au peuple d’adopter, en l’état, un texte présenté dans le cadre d’un référendum.

En tout cas, le « privilège présidentiel » que représente le recours au référendum perdrait tout son sens si le Président, après avoir essuyé un revers devant le peuple, s’octroyait la possibilité de se replier sur le Parlement réuni en Congrès (article 89) pour adopter un texte identique. Comme il a pu le faire avec le traité de Lisbonne dont la substance est tirée du traité instituant une Constitution pour l’Europe, rejeté par les Français. Ou s’il faisait passer le texte par un projet de loi présenté par le Gouvernement, ou une proposition de loi présentée par un parlementaire de son bord politique. D’autant plus qu’il s’agit des sujets relevant de la compétence du Parlement (article 34), et du gouvernement par voie d’ordonnances (article 38).

L’arsenal juridique est suffisamment fourni pour pouvoir légiférer sans avoir besoin de recourir au référendum. Le recours au référendum à l’initiative du Président de la République est donc un acte politique majeur dont les conséquences doivent être assumées au sommet de l’Etat. Car le référendum engendre toujours des tensions politiques dans le pays dont on peut difficilement envisager l’ampleur.

Considérations d’ordre politique

La culture politique française, à l’opposé des traditions scandinaves ou britanniques, est trop conflictuelle pour envisager de recourir au référendum plusieurs fois au cours d’un même quinquennat. Le référendum a, en effet, la particularité d’installer dans le pays un « climat électrique ». Un projet de référendum sur les demandeurs d’emploi ou les « immigrés » serait inévitablement l’occasion d’insoutenables joutes parlementaires, et non seulement, (cfr débat sur l’identité nationale) et de manifestations susceptibles de dégénérer. Dans un contexte de crise, où le réflexe est à la désignation du bouc émissaire, un débat sur un sujet aussi sensible pourrait rapidement mettre le feu aux poudres. Il semble que la France a, en ce moment, besoin d’apaisement.

Enfin, un référendum comporte toujours une sorte de « dévalorisation » du législateur par excellence (député, sénateur). Faire adopter un texte directement par le peuple revient à insinuer que les parlementaires ne sont pas assez légitimes ou compétents pour s’en occuper. L’opinion prend le relais et propage des réflexions du genre : « à quoi servent-ils ? ».

Le sentiment, pour les parlementaires, d’être court-circuités, bafoués et humiliés n’est jamais sans conséquence, même lorsque ces élus sont du même bord politique que le Président.

 Boniface MUSAVULI