Loi Immigration : le Conseil Constitutionnel donne raison au gouvernement !

Le Conseil Constitutionnel a livré sa décision ce jeudi 25 janvier 2024 à 16 heures 30 sur la constitutionnalité de la loi Immigration. Très attendue, cette décision n°2023-863 DC du 25 janvier 2024 a censuré 40% du texte adopté par le Parlement.

Ces invalidations étaient prévisibles, et achèvent un processus législatif particulièrement regrettable et chaotique à plus d'un titre (cf les épisodes précédents), qui n'honore finalement aucun parti parlementaire, le contre-exemple de ce que le législateur devrait faire pour construire correctement une loi. L'immigration est un sujet hypersensible, et la plupart des partis ont laissé la rationalité au vestiaire pour s'engager dans une bataille de postures en vue de l'élection présidentielle de 2027.

Seul, finalement, le texte du gouvernement était raisonnable, c'est-à-dire rationnel, au sens qu'il entend lutter efficacement contre l'immigration illégale et qu'il entend mieux intégrer les immigrés légaux. En d'autres termes, le texte d'origine du gouvernement était équilibré, et c'est finalement ce texte qui reste, dépouillé des mesures démagogiques du groupe LR du Sénat, et ce parti savait en conscience qu'elles étaient anticonstitutionnelles. Du reste, LR a joué un jeu très hypocrite puisque, d'un côté, ce parti a voulu montrer qu'il fallait réviser la Constitution sur ce sujet (en anticipant cette décision du Conseil Constitutionnel), et de l'autre, dans l'instruction du dossier devant le Conseil Constitutionnel, il argumentait sur leur conformité à la Constitution.

C'est clair que dans ce jeu, la majorité parlementaire a gagné sur le terrain législatif : le gouvernement voulait absolument un texte, de plus équilibré, et a accepté les conditions de LR (et aucune du RN) car c'était le seul passage possible pour le vote de la loi. Emmanuel Macron l'a d'ailleurs expliqué très clairement peu après ; il avait accepté ces mesures imposées par LR car sinon, il n'y aurait pas d'autre choix que l'abandon pur et simple du texte. Mais la majorité avait bien mis en garde LR que ces mesures imposées ne passeraient pas la validation par le Conseil Constitutionnel. Donc, aucune surprise à ce qui s'est passé ce jeudi soir.

Un peu plus loin, j'expliquerai plus précisément ce qui a été "censuré" (le mot est inexact, il faudrait dire "invalidé") par le Conseil Constitutionnel et pour quelle raison. Mais auparavant, je souhaiterais faire une petite analyse politique un peu plus précise.

Épargnons-nous d'abord la tarte à la crème du Conseil Constitutionnel qui seraient un gouvernement de juges censeurs sans légitimité démocratique. C'est simple, cela fait plus de cinquante ans que ça dure, les partis disent que la Conseil Constitutionnel fait de la politique quand il prend des décisions qui ne leur plaisent pas, et qu'il fait du droit quand ses décisions leur plaisent. D'où les appels à réviser la Constitution parce qu'elle ne permet pas de faire n'importe quoi ! Ou de faire des référendums qui iraient à l'encontre des droits fondamentaux !

Ainsi sur Twitter, le président de LR, Éric Ciotti, s'est faussement indigné : « Ils ont jugé en politique plutôt qu'en droit. (…) Une réforme constitutionnelle apparaît plus que jamais indispensable pour sauvegarder le destin de la France ! » (rien que ça !). Bruno Retailleau, le président du groupe LR au Sénat, n'était pas moins excessif : « En censurant la loi votée par le Parlement, le Conseil Constitutionnel vient de censurer la voix des Français. (…) C'est pourquoi je demande au gouvernement de soumettre d'urgence un nouveau texte qui permette de protéger vraiment les Français du chaos migratoire. » (rien n'interdit monsieur Retailleau de déposer une proposition de loi allant dans ce sens). Quant au président du RN, Jordan Bardella, l'excessif est toujours aussi insignifiant : « Par un coup de force des juges, avec le soutien du Président de la République, le Conseil Constitutionnel censure les mesures de fermeté les plus approuvées par les Français : la loi Immigration est mort-né. La seule solution, c'est le référendum sur l'immigration. ». La loi Immigration avait été adoptée le 19 décembre 2023 à l'Assemblée Nationale par la majorité, LR et le RN.

Rappelons donc que le Conseil Constitutionnel ne fait que du droit, et plus exactement, du droit constitutionnel. C'est une marche supplémentaire de la démocratie. Face aux excitations des temps actuels, aux majorités qui s'interchangent et qui peuvent décider le contraire de la précédente, la Constitution et son gardien, le Conseil Constitutionnel, servent à préserver un minimum de stabilité et de garantie pour les droits fondamentaux (liberté, égalité, fraternité, laïcité, etc.). En plus de cela, le Conseil Constitutionnel regarde scrupuleusement la manière dont les élus nationaux sont élus (validation ou invalidation d'une élection en cas de contestation) et la manière dont la loi est construite. Cela permet de préserver les droits fondamentaux quelle que soit la majorité en place.

Historiquement, l'existence du Conseil Constitutionnel, approuvée avec la Constitution par une très large majorité du peuple français, était une disposition qui n'était pas voulue par De Gaulle mais par les juristes, un échelon supplémentaire de la garantie des droits fondamentaux, qu'ont généralement toutes les démocraties. Au départ, soyons clairs, il ne servait pas à grand-chose, De Gaulle y nommait ses proches (Georges Pompidou par exemple).

Mais tout a changé à partir du début des années 1970. Réservée uniquement au Président de la République et aux présidents des deux assemblées, la saisine du Conseil Constitutionnel a été élargi aux membres de l'opposition par une réforme du Président Valéry Giscard d'Estaing en 1974 (60 députés ou 60 sénateurs peuvent saisir le Conseil Constitutionnel, en plus des trois personnages de l'État cités). Parallèlement, Alain Poher, Président du Sénat, a fait évoluer la pratique en intégrant dans la défense de la Constitution ce qu'on appelle le bloc de constitutionnalité, une ensemble de textes qui va au-delà du seul texte de la Constitution, y compris un loi simple, celle du 9 décembre 1905 sur la laïcité. Enfin, une grande révolution s'est opérée avec la dernière révision constitutionnelle, celle du 23 juillet 2008 initiée par le Président Nicolas Sarkozy, qui s'appelle la question prioritaire de constitutionnalité (QPC) qui permet de contester la constitutionnalité d'une loi déjà promulguée (et parfois déjà ancienne), remettant ainsi en cause la stabilité de notre édifice juridique mais renforçant nos droits fondamentaux.

Pour la loi Immigration, le Conseil Constitutionnel a été saisi quatre fois : une fois par le Président de la République Emmanuel Macron lui-même, de ce qu'on appelle une "saisie blanche", c'est-à-dire sans préciser les points éventuellement litigieux, une deuxième fois par la Présidente de l'Assemblée Nationale Yaël Braun-Pivet, une troisième fois par les députés de la Nupes (ces trois saisines datant du 26 décembre 2023) et enfin, le lendemain, d'une quatrième saisine par les sénateurs de gauche.

Comme l'a bien décrit le député MoDem Bruno Millienne, la première faute incombe à la gauche (à la Nupes) qui a joué avec le feu en déposant le 11 décembre 2023 une motion de rejet. Quand la députée écologiste l'avait déposée, elle n'imaginait pas qu'elle serait adoptée : c'était une posture politicienne pour protester contre ce texte sur l'immigration. Le texte du Sénat, qui a été à peu près celui de la commission mixte paritaire (CMP) par la suite, avait été édulcoré par la commission des lois de l'Assemblée Nationale, et la motion de rejet a été adoptée grâce à l'apport des voix du RN et d'une majorité de voix de LR, si bien que le texte de base pour négocier un texte commun aux deux assemblées était le texte (durci) du Sénat. La gauche a fait la politique du pire et aujourd'hui, elle dit "ouf" alors qu'elle aurait pu éviter ces mesures censurées en agissant avec plus de sincérité politique.

La deuxième faute du chaos législatif provoqué par la loi Immigration provient du groupe RN qui a, lui aussi, joué la posture électorale : pourquoi a-t-il voté la motion de rejet le 11 décembre, puis le texte de la majorité, négocié uniquement entre Renaissance et LR, le 19 décembre ? Uniquement une manœuvre politicienne. Il est également responsable de cette grande partie censurée, tout simplement parce que le cynisme visait à vouloir des mesures en sachant très bien qu'elles ne seraient pas validées.

La troisième faute revient bien sûr à LR qui s'est agité avec ce thème de l'immigration à tort et à travers. Les élus LR sont affolés à l'idée que ce thème soit préempté par le RN. La réalité médiatique, c'est que LR a raté son coup politique dès lors que le RN avait annoncé qu'il voterait aussi le texte de la commission mixte paritaire. En somme, LR a été un idiot utile de l'idéologie véhiculée par le RN. Certes, ce soir reprend donc le concours de surenchères débilitantes entre le RN et LR, qui en veut du référendum, qui en veut de virer ces méchants juges, qui en veut de ces mesures qui sont contraires à la Constitution... et qui en veut de virer ces méchants étrangers.

Évidemment, il ne faut pas oublier la quatrième faute (j'aurai ainsi passé en revue tous les groupes politiques au Parlement), celle qui revient à la majorité qui a fait adopter un texte d'une manière très tordue mais qui a atteint son objectif puisque seul le texte initial du gouvernement a été validé. Du cynisme ? Peut-être. Mais surtout de la procédure (assez complexe à comprendre), qui n'a pas eu pour effet d'éclaircir les débats. Peut-être le gouvernement aurait-il dû défendre son texte équilibré avec une base de députés socialistes accessibles à la rationalité, plus que de faire confiance à une laborieuse alliance de circonstance avec des élus LR hystérisés ? En revanche, la décision du Conseil Constitutionnel efface l'argument que la majorité ferait la politique du RN, même si Olivier Faure a continué à éructer sur Twitter le 25 janvier 2024 : « Le gouvernement portera comme une tâche [sic] indélébile l'appel à voter une loi s'alignant sur les positions historiques de l'extrême droite sous la pression de LR. » (ce qui est contradictoire : extrême droite ou LR ? et corrigeons le mot "tache" qui, ici, ne prend pas d'accent).

Sans doute cette décision du Conseil Constitutionnel est la plus longue de son histoire. Pourquoi ? Parce que d'habitude, le Conseil Constitutionnel n'a pas à faire beaucoup de recherches : il suffit souvent de relire les débats parlementaires pour mettre en valeur un éventuel manque de conformité à la Constitution d'une disposition. Mais il n'y a pas eu de débat contradictoire, puisqu'à cause de la motion de rejet, les dispositions rajoutées par le Sénat n'ont jamais été débattues par l'Assemblée Nationale. Ce qui a été préjudiciable sur le fond à la gauche qui a pourtant initié la motion de rejet.

Dans son blog de cabinet d'avocats, maître Éric Landot écrit ainsi : « Il en résulte aujourd’hui un débat sur le point de savoir si la faute à ce nombre important d’inconstitutionnalité est à faire peser sur l’étrange alliance EELV-LFI-PS-div.G-RN qui a prévalu le 11 décembre 2023, ou sur le gouvernement ainsi que sur les membres de la CMP qui ne se seraient pas alors assez battus pour faire prévaloir des formulations plus aisément constitutionnelles. À chacun de se faire une religion sur ce point… ».

Et même si ce blog s'est trompé par distraction sur le vote des députés du MoDem et de Horizons (qui ont tous voté contre la motion de rejet du 11 décembre 2023), il pointe bien l'élément central du problème : « Une grande partie des votants de cette majorité de circonstance EELV-LFI-PS-div.G-RN-LR accusent le gouvernement de ne pas avoir défendu ces arguments constitutionnels en CMP. Alors même que certaines inconstitutionnalités étaient patentes (et elles l’étaient pour certaines d’entre elles). La majorité nationale riposte que cela n’était plus réellement possible faute pour les députés en CMP d’avoir eu un texte à défendre. Il est si difficile en pareil cas de trouver un accord en CMP que si l’accord se fait avec des formulations que l’on sait devoir être censurées… on peut sceller un tel accord sans se compromettre moralement. ».



Venons-en donc au contenu (partiel) de la décision du Conseil Constitutionnel.

D'abord, 32 articles (sur 86) ont été censurés complètement ou partiellement pour une raison juridique simple : parce que chacune des dispositions en question était un cavalier législatif. Je rappelle ce que c'est : c'est une mesure qu'on rajoute au texte de loi par amendement sans rapport avec l'objet du texte. Souvent, cela permet de passer des mesures urgentes sans repasser par un autre texte (il suffit de ne pas saisir le Conseil Constitutionnel pour que celles-ci passent). L'article 45 de la Constitution l'interdit effectivement (« Tout amendement est recevable en première lecture dès lors qu'il présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis. ») car cela contrevient à une construction sincère de la loi. Ces censures n'ont donc aucune raison sur le fond, et sont encore moins politisées, mais simplement de droit. Rien n'empêche les parlementaires de reprendre ces mesures dans un ou plusieurs autres textes à débattre et faire adopter.

Les mesures touchées sont notamment : la réforme du regroupement familial, la modification de certaines conditions de délivrance d'un titre de séjour, les frais d'inscription des étudiants étrangers, l'exclusion des étrangers du bénéfice de la réduction tarifaire accordée en Île-de-France sous conditions de ressources, la création d'un délit de séjour irrégulier d'un étranger majeur, la condition de résidence en France d'au moins cinq ans pour avoir le bénéfice de l'aide au logement, de l'allocation personnalisée d'autonomie et des prestations familiales pour l'étranger non ressortissant de l'Union Européenne, la modification des conditions d'hébergement d'urgence de certaines catégories de personnes sans abri ou en détresse, etc.

Ensuite, trois autres articles ont été censurés sur le fond, dont deux portent sur des mesures emblématiques.

Une partie de l'article 1^er : il s'agit d'obliger le Parlement à organiser un débat annuel où il fixerait le nombre d'étrangers autorisés à s'installer en France. Sur ce point précis, on a dit tout et n'importe quoi. Il ne s'agit pas d'interdire le Parlement de fixer des quotas (du reste, il n'y a pas besoin de loi, le gouvernement peut le fixer lui-même sans processus législatif), mais d'empêcher d'imposer un ordre du jour au Parlement, ce qui contrevient à la séparation des pouvoirs (donc, on pourra toujours réviser la Constitution, le principe restera le même). Le communiqué du Conseil Constitutionnel est très clair : « Une telle obligation pourrait faire obstacle aux prérogatives que le gouvernement ou chacune des assemblées, selon les cas, tiennent de la Constitution pour la fixation de l’ordre du jour. ». En revanche, imposer un rapport annuel de la situation dans un domaine n'est pas anticonstitutionnel.

L'article 38 : l'autorisation de relever les empreintes digitale et de photographier un étranger sans son consentement. Si l'objectif semble validé : « En adoptant ces dispositions, le législateur a entendu faciliter l’identification des étrangers en situation irrégulière. Il a ainsi poursuivi l’objectif de lutte contre l’immigration irrégulière qui participe de la sauvegarde de l’ordre public, objectif de valeur constitutionnelle. », en revanche, deux éléments contreviennent aux droits fondamentaux : « D’une part, ces dispositions se bornent à prévoir que l’officier de police judiciaire qui décide de procéder à la prise d’empreintes ou de photographie sans le consentement de l’intéressé en informe préalablement le procureur de la République. Ces opérations ne sont ainsi ni soumises à l’autorisation de ce magistrat, saisi d’une demande motivée en ce sens, ni subordonnées à la démonstration qu’elles constituent l’unique moyen d’identifier la personne qui refuse de s’y soumettre. D’autre part, ni les dispositions contestées ni aucune autre disposition ne prévoient que, lorsque la personne contrôlée ou retenue a demandé l’assistance d’un avocat, la prise d’empreintes digitales ou de photographie sans son consentement doit être effectuée en la présence de ce dernier. ».

Le communiqué du Conseil Constitutionnel a affirmé que parmi les dispositions déclarées conformes à la Constitution, il y a celle, contestée par les auteurs des saisines, relative à l'engagement de l'étranger à respecter les principes de la République (article 46) : « Le Conseil Constitutionnel juge notamment que, loin de méconnaître des exigences constitutionnelles, le législateur a pu, pour en assurer la protection, prévoir qu’un étranger qui sollicite la délivrance d’un document de séjour doit s’engager à respecter des principes, parmi lesquels figure la liberté d’expression et de conscience, qui s’imposent à tous ceux qui résident sur le territoire de la République. À cette fin, c’est à bon droit qu’il a imposé désormais aux ressortissants étrangers, qui ne se trouvent pas dans la même situation que celle des nationaux, la souscription d’un contrat prévoyant l’engagement de respecter la liberté personnelle, la liberté d’expression et de conscience, l’égalité entre les femmes et les hommes, la dignité de la personne humaine, la devise et les symboles de la République au sens de l’article 2 de la Constitution, l’intégrité territoriale, définie par les frontières nationales, et de ne pas se prévaloir de ses croyances ou de ses convictions pour s’affranchir des règles communes régissant les relations entre les services publics et les particuliers. ».

Comme on le voit, cette décision n°2023-863 DC du 25 janvier 2024 est assez complexe à lire et à comprendre car c'est un texte essentiellement juridique. Ce qu'il faut retenir, c'est que de nombreuses dispositions ont été censurées parce que leur procédure d'adoption n'était pas conforme à la Constitution en étant des cavaliers législatifs, ces invalidations ne statuent pas sur le fond mais sur la manière dont elles ont été adoptées. D'autres dispositions, très peu nombreuses (trois, et deux autres conformes sous réserve d'interprétation) ont été invalidées sur le fond. Cette décision était prévisible car les rajouts effectués par le Sénat étaient constitutionnellement contestables. Il n'y a donc ni surprise ni indignation à avoir. Toutes les réactions de l'opposition, celle de droite comme celle de gauche, sont des jeux de rôle de bien tristes sires.

Du reste, les mesures invalidées auraient-elle pour effet une réduction de l'attractivité de la France pour les migrants ? C'est peu probable, car les candidats à l'immigration ne lisent pas les textes de loi et font encore moins de la veille juridique (quand la loi est changée). Ils sont dans l'urgence économique ou humanitaire et cherchent avant tout à sauver leur vie et leurs proches. Ils sont prêts à mourir dans la mer, alors les dispositions, censurées ou pas, de cette loi Immigration, c'est le cadet de leurs soucis.

Comme l'a affirmé le Ministre de l'Intérieur et des Outre-mer Gérald Darmanin au journal de 20 heures de ce jeudi 25 janvier 2024 sur TF1, la loi Immigration retrouve sa forme originelle présentée par le gouvernement. Elle permettra au gouvernement des moyens plus efficaces. Elle ne résoudra probablement pas le "problème de l'immigration" dont le sentiment restera encore très vif quelle que soit la législation en cours. En revanche, le gouvernement devra honorer sa parole, du moins, celle d'Élisabeth Borne, à savoir de réformer l'aide médicale d'État, ce sera le travail de la nouvelle ministre Catherine Vautrin.


Aussi sur le blog.

Sylvain Rakotoarison (25 janvier 2024)
http://www.rakotoarison.eu


Pour aller plus loin :
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