L’état d’urgence en quelques mots

L’Etat d’urgence en quelques mots …

Un peu plus d’un an après les attentats qui ont mis la France en émoi, le régime de l’état d’urgence qui devait être une réponse temporaire à une situation exceptionnelle peine à se conclure. Au point d’ailleurs, d’être à la fois mal reçu par les citoyens, ou tout simplement incompris. L’occasion se présente alors de revenir sur ce dispositif, ses conditions de mise en œuvre, ses répercussions et sur certaines interrogations qu’il suscite dans le débat public.

Historiquement, l’état d’urgence a été institué par une loi datant du 3 avril 1955 dans un contexte marqué par la guerre l’Algérie. A l’époque, il s’agissait de donner davantage de moyens aux autorités responsables des forces de l’ordre, l’idée étant de prévenir de manière plus efficace les troubles susceptibles d’être causés à l’ordre public. Depuis, l’état d’urgence a été décrété à deux reprises avant d’être mis en œuvre dernièrement. D’abord, de façon localisée dans les années 80 pour faire face aux mouvements identitaires en Nouvelle-Calédonie, puis, au milieu des années 2000 afin de neutraliser les émeutes survenues dans les banlieues françaises.

A ce jour, il faut savoir que le régime de l’état d’urgence cohabite avec d’autres dispositifs exceptionnels, prévus cette fois non pas par la loi mais par la Constitution d’octobre 1958. Ainsi, l’article 16 réserve le transfert de prérogatives exceptionnelles au profit du Président de la République. Précisément, « lorsque les institutions de la République, l'indépendance de la Nation, l'intégrité de son territoire ou l'exécution de ses engagements internationaux sont menacés d'une manière grave et immédiate et que le fonctionnement régulier des pouvoirs publics constitutionnels est interrompu », celui-ci exerce tous les pouvoirs sans tenir compte de la répartition prévue par la Constitution. Quant à l’article 36, celui-ci prévoit le régime de l’état de siège et dont la particularité est de confier des pouvoirs significatifs à l’armée au dépens des « autorités de police traditionnelles ». Une telle mesure existait déjà avant la 5 ème République à l’inverse de la première, et sans surprise, avait été activée en France durant la première et la seconde guerre mondiale.

Sur les conditions de mise en œuvre …

Au même titre que les dispositifs mentionnés à l’article 16 et 36 de la Constitution d’octobre 1958, l’état d’urgence ne peut être mis en œuvre que si certaines conditions sont remplies. 

Ainsi, l’article 1^er de la loi du 3 avril 1955 dispose que « l'état d'urgence peut être déclaré (…) soit en cas de péril imminent résultant d'atteintes graves à l'ordre public, soit en cas d'événements présentant, par leur nature et leur gravité, le caractère de calamité publique ». Force est de constater que les dispositions demeurent relativement imprécises, et laissent une importante marge de manœuvre aux pouvoirs publics quant à l’appréciation du « péril imminent » ou des « évènements (…) présentant le caractère de calamité publique ». Toujours est-il que les attentats perpétrés lors du 13 novembre 2015 entrent pleinement dans ce cadre, et ce d’autant plus que la menace demeure toujours d’actualité, en témoigne les actions qui ont été déjouées récemment[1].

Précisément, l'état d'urgence est déclaré par décret pris en Conseil des ministres pour 12 jours d’application maximum, ce qui fut notamment le cas au lendemain des attentats de Paris avec le décret n° 2015-1475 du 14 novembre 2015 portant application de la loi n° 55-385 du 3 avril 1955. Face à l’urgence de la situation, on comprend facilement que la décision initiale ne peut être prise par les parlementaires (plus de 500 personnes) mais par le gouvernement, de concert avec le Président de la République. 

En revanche, la prolongation de l'état d'urgence ne peut être autorisée que par le Parlement, pour une durée fixe qui lui est loisible de choisir. Dans ce cas, seule une loi peut inscrire le régime de l’état d’urgence dans la durée, ce qui fut fait avec la loi du 20 novembre 2015 (3 mois), la loi du 19 février 2016 (3 mois), la loi du 20 mai 2016 (2 mois), et enfin la loi du 21 juillet 2016 (6 mois).

Sur son application …

Au-delà des conditions de mise en œuvre de l’état d’urgence, il faut savoir que ce régime a pour singularité d’accroître les pouvoirs des autorités préfectorales (mais aussi du ministre de l’intérieur) pour une période donnée, et ce afin de les adapter aux menaces qui pèsent la sécurité des civils. A titre d’information, si les fonctions des Préfets demeurent largement méconnues du public il faut savoir qu’ils jouissent de responsabilités conséquentes, au premier rang desquelles le maintien de l’ordre public. Dans le cadre de l’état d’urgence, ceux-ci peuvent donc légalement prendre diverses mesures qui vont impacter les libertés dont jouissent les individus et les organisations.

Le régime de l’état d’urgence va permettre aux autorités administratives précitées de prendre diverses mesures restrictives de libertés plus aisément qu’en temps normal. A titre d’exemple, la liberté de circulation des personnes peut être restreinte par des couvre-feux. Ainsi, par une décision prise le 19 novembre 2015, le préfet de l'Yonne (dans le jargon administratif et juridique, par un « arrêté préfectoral ») avait instauré un couvre-feu dans une partie de la commune de Sens entre 22 heures et 6 heures du vendredi 20 au lundi 23 novembre.

Autre illustration, les préfets peuvent ordonner la fermeture (provisoire) des salles de spectacles ou d’autres lieux de réunions. Cela a permis notamment la fermeture de la mosquée de Lagny-sur-Marne[2], et ce bien que la liberté de culte soit une liberté fondamentale qui implique en principe de profiter librement des biens nécessaires à son exercice. La mesure ayant fait l’objet d’un recours devant les juridictions compétentes, le Conseil d’Etat a pu préciser que, « pour justifier l’arrêté de fermeture, le préfet s’était fondé sur le fait que cette salle de prière représentait, par son fonctionnement et sa fréquentation, une menace grave pour la sécurité publique. Le juge des référés a constaté qu’entre 2010 et 2014, l’association gérant la salle de prière avait été présidée par une personne connue pour prôner le rejet des valeurs de la République, l’hostilité aux Chrétiens et aux Chiites, et pour faire l’apologie du djihad armé. Cette salle a servi à recruter des combattants volontaires, dont plusieurs ont rejoint les rangs de Daech ».

En bonne intelligence, le Préfet (de police) de Paris avait de son côté pris la décision le lendemain même des attentats de prohiber les manifestations prévues dans l’espace public pour l’ensemble des départements de la région Île-de-France, du samedi 14 novembre midi au lundi 16 novembre à minuit. Cette interdiction avait d’ailleurs été prolongée par la suite, et dans la mesure où celle-ci demeurait limitée dans l’espace et dans le temps, n’avait pas été annulée par les juridictions saisies de sa légalité[3].

Le régime institué par la loi du 3 avril 1955 a toutefois été revu par les lois précitées, toutes ayant pour objet de prolonger l’état d’urgence initialement décidé en conseil des ministres le 14 novembre 2015. Ainsi, face à l’ampleur de la menace, les pouvoirs publics se sont alors mis d’accord pour étendre davantage les pouvoirs dédiés aux Préfets, ce qui a bien entendu provoqué l’ire de nombreux opposants au régime de l’état d’urgence, jugé alors trop attentatoire aux libertés.

Sans être trop exhaustif, mention peut être faite des assignations à résidence qui, n’intéressent plus les individus « dont l'activité s'avère dangereuse pour la sécurité et l'ordre public », mais davantage ceux pour lesquels « il existe des raisons sérieuses de penser que leur comportement constitue une menace pour la sécurité et l'ordre publics ». Ne sont donc plus concernées les personnes dangereuses mais seulement suspectes, ce qui laisse donc davantage de marges de manœuvre aux autorités préfectorales. Aussi, la loi du 21 juillet 2016 a complété la loi de 1955, en prévoyant que le préfet peut autoriser, par décision motivée précisant le lieu précis et la durée ne pouvant excéder vingt-quatre heures et transmise au procureur de la République, de faire procéder à des contrôles d'identité, à la fouille de bagages et de véhicules sur la voie publique ou dans des lieux accessibles au public.

L’état d’urgence face à l’état de droit …

En prévoyant autant de prérogatives à l’endroit du ministre de l’intérieur et particulièrement des autorités préfectorales, de nombreux droits et libertés sont donc heurtés, notamment la liberté d’aller et venir, l’inviolabilité du domicile, ou encore le droit de propriété si l’on pense aux saisies de matériels informatiques souvent remarquées suite à des perquisitions. La question s’est alors posée, non seulement au niveau des chambres parlementaires, mais plus largement au sein de la société civile, de la compatibilité d’un tel régime avec les exigences de l’état de droit, c’est-à-dire d’un système institutionnel où les pouvoirs publics sont soumis aux règles de droit et où les libertés demeurent le principe et la restriction l’exception.

A ce propos, le Conseil Constitutionnel dont rappelons-le, a pour fonction de juger la conformité des lois à la « Constitution française[4] » et aux conventions internationales[5], a tranché la question sans aucune ambiguïté lors d’une décision rendue le 22 décembre 2015[6]. En effet, dans une affaire où étaient mises en cause un ensemble de dispositions de la loi du 3 avril 1955 (qui, comme il est précisé plus haut, a été récemment modifiée par les diverses lois prolongeant l’état d’urgence), le Conseil Constitutionnel a simplement précisé que « la Constitution n’exclut pas la possibilité pour le législateur de prévoir un régime d’état d’urgence », et d’ajouter, « qu’il lui appartient dans ce cadre, d’assurer la conciliation entre, d’une part, la prévention des atteintes à l’ordre public et, d’autre part le respect des droits et libertés reconnus à tous ceux qui résident sur le territoire de la République »[7].

Tout l’enjeu réside donc la juste conciliation entre la garantie de l’ordre public et la préservation des droits et libertés. Dès lors, la question se déplace, et ne peut plus être simplement de déterminer si oui ou non l’état d’urgence est compatible avec l’état de droit, mais davantage de déterminer dans quelle mesure ces deux « régimes » peuvent cohabiter. Le contrôle de l’état d’urgence apparaît alors naturellement comme le garde-fou censé garantir l’état de droit. Toute la question est donc de savoir s’il est oui ou non suffisant ?

Revenons-en alors au contrôle opéré par le Conseil Constitutionnel. Saisi de la conformité des lois précitées aux exigences de la constitution, celui-ci a donc eu l’occasion d’apprécier un ensemble de mesures pouvant être mises en œuvre (avec plus ou moins de facilité) durant l’état d’urgence. A ce propos, si certains avaient pu espérer que celui-ci neutralise les dispositions les plus « liberticides » prévues par le Parlement, ils ont été relativement déçus. Pratiquement aucune disposition n’a été « censurée » à ce jour, si ce n’est l’exploitation des données pouvant être effectuée dans le cadre des perquisitions. Encore que là, le parlement a corrigé le tir depuis, notamment en encadrant davantage une telle mesure[8].

En validant la grande majorité des mesures prévues par le régime de l’état d’urgence, le Conseil Constitutionnel a donc estimé que celles-ci demeuraient conformes aux exigences d’un état de droit, ce que bien entendu les juristes les plus avisés n’ont pas manqué de critiquer. Toujours est-il que ses décisions s’imposent aux pouvoirs publics, et que seul un recours auprès de juridictions supranationales (Cour de justice de l’Union Européenne, Cour européenne des droits de l'homme) pourrait avoir raison des dispositions les plus attentatoires aux libertés. Or, les délais de mise en œuvre de tels voies de droit sont relativement longs, et donc dénués d’intérêts pratiques au regard de l’urgence de la situation.

 Enfin, si l’essentiel des mesures demeure en vigueur, cela n’a pas empêché certaines personnes de saisir les juridictions (essentiellement les « juridictions administratives », compétentes généralement s’agissant des décisions prises par des autorités publiques, mais pas seulement) pour contester leur mise en œuvre. Le souci étant, que le « gros » des mesures mises en œuvre durant l’état d’urgence est constitué des perquisitions, or, celles-ci ne peuvent être contestées qu’après coups, à l’inverse par exemple d’assignations à résidence (souvent très contraignantes) qui peuvent être jugées durant leur application, et donc annulées en temps utile si celles-ci demeurent illégales. Les perquisitions peuvent certes entraîner la condamnation de l’Etat en cas de non respect des dispositions légales, mais les conditions de recours peuvent dissuader un bon nombre de personnes ayant fait l’objet d’une telle mesure (à tort). Ainsi, au 18 juillet 2016, parmi 3 594 perquisitions réalisées, seulement 92 d’entre elles ont donné lieu à un recours, soit un taux de recours de 2,5 %. Et peu ont donné une issue favorable aux personnes mises en cause ...

 Si ces deux types de contrôle mériteraient des développements sans doute plus conséquents, on voit donc que le contrôle opéré sur l’état d’urgence n’est guère satisfaisant pour ceux qui ne s’estiment guère disposés à « sacrifier un peu de liberté pour un peu de sécurité ». 

Cela dit, la position du Conseil Constitutionnel est compréhensible, celui-ci ne semblant pas vouloir prendre la responsabilité de gêner les pouvoirs publics dans leur lutte contre le terrorisme. En un mot, le Conseil constitutionnel n'est pas prêt à prendre le « risque » de faire prévaloir la protection des libertés sur la préservation de l'ordre public. C'est pourquoi, il s’est contenté d'un contrôle superficiel et a choisi de s'en remettre au contrôle exercé par le juge administratif, dont il a d’ailleurs (très justement) exigé qu’il prenne en compte le caractère nécessaire, adapté et proportionné des mesures faisant l’objet de contentieux. Cette forme d'impuissance du juge à protéger efficacement les droits et libertés provient peut-être d'une difficulté à « aller à contre-courant » du pouvoir politique et d'une certaine manière de l'opinion publique.