Outreau et la réforme de la Justice : le flou et la migraine

Suit le discours de Clément au congrès de l’Union Syndicale des Magistrats, le vendredi 20 octobre :

http://www.justice.gouv.fr/discours/d201006.htm

Discours de Pascal Clément, Garde des Sceaux, Ministre de la justice

Congrès de l’USM

Vendredi 20 octobre 2006

Monsieur le Président, Mesdames et Messieurs les magistrats,

Je vous remercie de m’avoir donné l’occasion de m’exprimer, peut être avec plus de retenue que les propos précédents sur un certain nombre de malentendus qui ont pu émerger ces derniers mois.

C’est vrai, nous pouvons avoir des divergences sur un certain nombre de sujets. Je ne suis pas venu aujourd’hui pour acter des désaccords, je suis venu pour expliquer, sereinement, les choix qui ont été les miens.

Je suis attaché à la transparence de l’institution judiciaire et je vous dois cette même transparence.

Depuis ma venue l’an dernier à votre congrès, j’ai été amené à prendre des décisions difficiles. La première d’entre elles fut la saisine du Conseil Supérieur de la Magistrature, dans sa formation disciplinaire, sur les cas du juge Fabrice Burgaud et du procureur Gérard Lesigne. Laissez-moi vous rappeler quelques éléments de contexte sur cette affaire.

La justice est rendue au nom du peuple français. Les Français sont donc en droit d’avoir l’information la plus complète sur son fonctionnement, dans le respect des principes d’indépendance, d’objectivité et d’impartialité. Même si la justice n’a pas été la seule en cause, il n’a échappé à personne qu’elle a connu des dysfonctionnements lors de l’affaire Outreau. J’ai donc saisi l’Inspection Générale des Services Judiciaires.

Son rapport aboutissait à rejeter les responsabilités individuelles, mais relevait de nombreuses insuffisances affectant le traitement de l’affaire, émanant tant du parquet que de l’instruction.

J’avais la possibilité de ne donner aucune suite à ce rapport. Mais était-ce véritablement ce que les Français attendent de leur démocratie ? Ne fallait-il pas donner la possibilité aux acteurs de cette affaire de s’expliquer, en-dehors de toute pression médiatique, devant un organe constitutionnel indépendant ? N’aurait-on pas parlé de corporatisme si ma décision avait été de m’en tenir au rapport de l’Inspection ? En mon âme et conscience, il était de mon devoir de solliciter le Conseil Supérieur de la Magistrature.

On attend d’un ministre de la Justice qu’il fasse preuve de sérénité et d’impartialité. C’est la ligne de conduite que j’ai adoptée lors du débat sur le traitement judiciaire de la délinquance en Seine-Saint-Denis.

Ce n’est pas en opposant les services de police et la Justice que nous pourrons continuer à combattre l’insécurité, qui est une priorité pour tous les Français.

C’est pourquoi, à la demande du Président de la République, j’ai réuni, au cours du mois de septembre, tous les acteurs concernés à la chancellerie : magistrats, Préfet, fonctionnaires de police et militaires de la gendarmerie, et élus locaux.

Je tiens à souligner que l’ensemble des participants aux réunions que j’ai présidées a reconnu les progrès réalisés depuis plusieurs mois par les magistrats et les fonctionnaires de Bobigny pour répondre à la situation difficile de la Seine Saint Denis.

J’ai rappelé que 13 000 personnes ont été condamnées par le tribunal correctionnel en 2005, contre 10 000 en 2002. S’agissant de la délinquance des mineurs, le taux de réponse pénale pour les mineurs, qui était de 74 % en 2003, est de 83% aujourd’hui. Il est difficile, dans ces conditions, de parler de démission des juges !

Depuis 2002, nous avons beaucoup fait pour Bobigny : 35 postes de magistrats, 34 postes de fonctionnaires des greffes et plus de 70 postes d’agents de la protection judiciaire de la jeunesse ont été créés, et pourvus.

Je continuerai à soutenir l’action de la justice avec d’autant plus de convictions que les magistrats de Bobigny ont fait leur métier avec courage et efficacité lors des violences urbaines de l’année dernière, comme ceux de l’ensemble des juridictions concernées par ces évènements.

J’ai cru comprendre que vous n’aviez pas la même lecture que moi du budget de la justice, et sur ce point aussi, fidèle à mon exigence de vérité, je veux vous faire part de mes convictions.

Pendant de nombreuses d’années, la Justice a été trop souvent délaissée.

Cette politique erratique a abouti au classement de la CEPEJ, dans lequel la France était à la 23e position des pays européens pour son investissement dans la justice.

Ces chiffres dataient de 2002. Depuis, des efforts considérables ont été réalisés, puisque le budget de la justice a augmenté de 38% et qu’il connaît, cette année, une progression de 5%, soit la plus forte augmentation du budget de l’Etat.

Ces efforts ont eu des résultats concrets dans les juridictions. Comme le gouvernement s’y était engagé lors du vote de la loi d’orientation et de programmation de la justice en 2002, 616 magistrats et 1 760 fonctionnaires de greffe supplémentaires sont en fonction aujourd’hui.

Pour l’année 2007, j’ai voulu que 285 magistrats rejoignent les juridictions en septembre prochain.

Nous avons également prévu l’arrivée de 661 fonctionnaires : 261 greffiers et greffiers en chef, qui achèveront leur scolarité à l’Ecole nationale des greffes ; et de 400 adjoints qui, dès leur recrutement, viendront immédiatement soutenir l’activité des juridictions.

Il est, à cet égard, nécessaire de réduire le nombre de vacances de postes de magistrats, greffiers et fonctionnaires dans les juridictions. C’est seulement ainsi que l’activité juridictionnelle peut s’exercer dans les meilleures conditions. Je peux vous assurer aujourd’hui que l’ensemble des emplois de magistrats budgétés sera pourvu.

Je voudrais enfin revenir sur la mise en place de la Loi Organique relatif aux Lois de Finances qui a transformé les frais de justice de crédits évaluatifs en crédits limitatifs.

L’an dernier, certains Premiers Présidents avaient fait part de leur inquiétude. Elle est aujourd’hui, en grande partie, dissipée et je suis heureux qu’ils l’aient reconnu.

Alors que les frais de justice connaissaient une augmentation de 15 à 20% par an et avaient atteint 487 millions d’euros en 2005, ils seront en 2006 conformes aux prévisions, soit environ 420 millions d’euros.

J’avais assuré que cette maîtrise des frais de justice ne se ferait pas au détriment de la liberté d’initiative des magistrats et de la recherche de la vérité. Je crois pouvoir affirmer que nous y sommes arrivés, grâce à la mobilisation des magistrats et fonctionnaires qui se sont fortement engagés pour moderniser notre gestion et au travail de mise en concurrence effectué par le secrétaire général du Ministère de la Justice.

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La Justice a besoin de moyens conformes à la noblesse de sa mission, mais l’affaire OUTREAU nous a également montré qu’elle avait besoin de réformes.

Notre Justice doit s’appuyer sur un statut de la magistrature modernisé.

Afin de mettre un terme au soupçon de corporatisme, je pense que la composition et le rôle du Conseil Supérieur de la Magistrature doivent évoluer.

Il n’existe cependant pas de consensus sur cette question.

S’agissant de la composition du CSM, je sais, et vous l’avez rappelé, Monsieur le Président, que votre syndicat est opposé à une présence minoritaire des magistrats au sein de cet organe.

Le rôle et la composition du CSM constituent des questions d’une particulière importance sur lesquels des consensus doivent se dégager.

Il me semble donc nécessaire de poursuivre la réflexion.

C’est pourquoi j’ai décidé d’ouvrir une concertation d’envergure qui associera non seulement l’ensemble des acteurs judiciaires, mais aussi d’éminentes personnalités afin d’aboutir à un diagnostic partagé et des propositions communes sur ces questions essentielles pour l’institution judiciaire.

L’affaire OUTREAU a été l’occasion de réfléchir sur la formation et la responsabilité disciplinaire des magistrats.

Vous le savez, je souhaitais qu’une nouvelle faute disciplinaire sanctionne la violation intentionnelle des principes directeurs de la procédure pénale et civile. Comme pour la réforme du conseil supérieur de la magistrature, je considère que cette réforme ne peut prospérer que si elle est consensuelle. Je sais que certains magistrats lui étaient défavorables.

Prenant en compte l’avis du Conseil d’Etat, je considère que ce texte doit être précisé sur plusieurs points, notamment sur le caractère grave et intentionnel de la violation de ces principes.

J’ai donc décidé de poursuivre la réflexion sur cette question.

Je souhaite que l’ensemble des magistrats issus des principaux modes de recrutement parallèles se voient imposer une formation probatoire.

Ce stage probatoire concernera les candidats reçus au concours complémentaire, les candidats à l’intégration directe dans le corps judiciaire, ou les candidats à une nomination en tant que magistrats exerçant à titre temporaire.

S’agissant du disciplinaire, il existe des fautes qui justifient, non pas de mettre fin aux fonctions du magistrat, mais de l’écarter des fonctions de juge unique. C’est ce que prévoit aussi cette réforme. Enfin, lorsqu’un magistrat a un comportement dont la nature justifie la saisine du comité médical et a un impact évident sur l’exercice de ses fonctions, il doit être suspendu temporairement. Cette décision reviendra au Garde des Sceaux, sur avis conforme du CSM.

Les Français souhaitent disposer d’un interlocuteur reconnu à qui adresser leurs réclamations sur le fonctionnement de l’institution judiciaire ou sur le comportement d’un magistrat constituant un manquement à leur déontologie. Je souhaite que les citoyens puissent saisir le Médiateur de la République d’un dysfonctionnement de la Justice.

Celui-ci interviendra auprès du Garde des Sceaux qui en tirera, le cas échéant, les conséquences, notamment en saisissant l’Inspection Générale des Services Judiciaires et en sollicitant le CSM.

Je m’étais engagé l’an dernier à honorer deux revendications anciennes de l’USM sur l’obligation de résidence des magistrats et sur l’affectation des magistrats placés. Ces engagements seront tenus.

Le champ de l’obligation de résidence des magistrats sera étendu au ressort de la cour d’appel.

Le champ de la priorité d’affectation des magistrats placés concernera désormais l’ensemble des tribunaux de grande instance du ressort de la Cour d’Appel.

La réforme de la justice doit également se traduire par une exigence renforcée de formation des magistrats.

Les magistrats sont formés, et bien formés, à l’Ecole Nationale de la Magistrature. J’ai cependant souhaité initier un mouvement d’ouverture de l’école afin que l’on ne puisse plus reprocher à un magistrat son corporatisme ou son manque de formation.

J’ai demandé pour cela que les formations communes entre les magistrats et les avocats soient développées. Ainsi, depuis cette année, l’ENM accueille une quarantaine d’élèves-avocats.

J’ai également demandé au directeur de l’ENM de créer une direction d’étude spécifiquement dédiée aux droits de la défense dans le cadre de laquelle interviendront plusieurs avocats. De même, un programme spécifique d’enseignement de psychologie a été intégré dans la scolarité.

J’ajoute enfin que cette évolution de votre statut implique une dynamisation de la politique de gestion des ressources humaines du Ministère de la Justice.

A ma demande, la sous-direction de la magistrature a été réorganisée afin de mettre en place une véritable gestion individualisée des carrières des magistrats.

L’encouragement et la valorisation de la mobilité externe seront une des priorités à laquelle celle-ci devra répondre.

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Notre Justice a également besoin d’une réforme de sa procédure pénale.

L’affaire Outreau nous a montré que l’équilibre entre les droits de la défense et l’efficacité de la procédure, nécessitait d’être repensé.

Pour que la justice soit mieux acceptée et mieux comprise, nous devons la plus rendre plus transparente.

Cette exigence de transparence m’a conduit à proposer l’enregistrement audiovisuel des interrogatoires de garde à vue en matière criminelle.

Chacun d’entre vous a en mémoire des procédures au cours desquelles la transposition des déclarations sur les procès verbaux a été contestée. Leur enregistrement aurait permis d’écarter toute suspicion à l’égard des enquêteurs.

Lors d’un déplacement en Grande-Bretagne, j’ai pu constater à quel point les policiers étaient attachés à cette mesure protectrice qui, pourtant, avait été âprement débattue lors de son adoption.

Ce même souci de transparence doit s’appliquer aux interrogatoires devant le juge d’instruction, même si je n’ignore pas que la comparaison avec la police n’est pas pertinente parce que le greffier authentifie les procès-verbaux. L’enregistrement réalisé pourra être consulté en cas de contestation du contenu du procès-verbal d’interrogatoire, et protégera l’ensemble des acteurs du procès.

Nous devons aussi lutter contre les détentions provisoires excessives.

Il est nécessaire de rendre à la détention provisoire son caractère exceptionnel. Pour cela, le débat contradictoire sur la détention provisoire doit être public, aussi souvent que possible.

Par ailleurs, le critère de l’ordre public en matière de détention provisoire doit être limité.

S’il peut s’avérer nécessaire en matière criminelle, il doit être écarté pour la prolongation ou le maintien en détention dans une affaire correctionnelle.

Par ailleurs, il est nécessaire de renforcer le contrôle de la chambre de l’instruction sur la procédure lorsqu’une personne est en détention provisoire. C’est pourquoi le président de la chambre de l’instruction doit avoir la possibilité d’organiser, tous les 6 mois, une audience publique sur l’ensemble de la procédure.

Je souhaite aussi que nous renforcions les droits de la défense dans le procès pénal.

Renforcer les droits de la défense implique avant tout de favoriser le travail collégial des magistrats, garantie d’efficacité et d’impartialité pour les justiciables.

Dénoncée depuis de longues années, la solitude du juge d’instruction a sûrement été l’une des causes de l’affaire Outreau.

Pour mettre fin à cette solitude, les affaires criminelles et les affaires correctionnelles les plus complexes, qui donnent lieu à une cosaisine, doivent être instruites au sein d’un pôle de l’instruction.

Ces pôles permettront de favoriser le recours à la cosaisine, puisque le président de la chambre de l’instruction pourra, d’office ou à la demande des parties, imposer une cosaisine au magistrat instructeur initialement saisi.

Cette réforme de notre organisation judiciaire est une étape importante car elle accroît la spécialisation de notre justice.

J’ajoute que quelque soit l’endroit où l’affaire sera instruite, elle sera jugée par la juridiction territorialement compétente. Bien entendu, les affaires correctionnelles resteront instruites au sein du Tribunal de Grande Instance du ressort.

En outre, afin de renforcer l’instruction, j’ai décidé de créer des postes de premier vice-président, chargés de l’instruction, au sein des juridictions interrégionales spécialisées.

Il faut également donner une plus grande portée au principe du contradictoire.

Les parties doivent être informées par le juge des décisions ordonnant une expertise. Elles pourront lui demander de modifier la mission de l’expert ou de désigner un co-expert de leur choix si les circonstances le justifient, dans un temps strictement limité afin de clôturer l’instruction dans des délais raisonnables.

Le règlement des informations doit être, lui-aussi, plus contradictoire. Le juge doit pouvoir statuer au vu des réquisitions du parquet et des observations des parties qui, chacun, auront la possibilité de répliquer à ces réquisitions ou observations.

L’ordonnance de règlement doit tirer les conséquences de cet échange et préciser les éléments à charge et à décharge concernant chacune des personnes mises en examen.

J’ai demandé au Premier ministre les moyens nécessaires à la mise en œuvre de cette réforme, dont l’application sera progressive.

Le coût précis de la réforme de la justice ne pourra être établi qu’à l’issue de l’adoption des textes de loi et du calendrier de sa mise en œuvre. Les estimations fournies par la Direction des Services Judiciaires ne nécessiteraient qu’une augmentation de 30 millions d’euros du budget du ministère de la Justice.

Cette évaluation prévoit la création de 70 emplois nouveaux de magistrats pour les pôles et les chambres de l’instruction ainsi que 102 emplois de personnels de greffe. Elle inclut également les coûts immobiliers induits par la création de ces pôles. Enfin, j’ai demandé que la réforme soit accompagnée d’une amélioration de la situation indemnitaire des personnels concernés. J’ai bon espoir d’aboutir à un budget renforcé qui sera à la hauteur de cet enjeu.

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Vous savez que je ne suis pas favorable à une révolution judiciaire.

Nous avons tous à cœur de défendre les principes fondateurs de notre modèle judiciaire. Je suis intervenu à plusieurs reprises pour défendre la place du juge d’instruction. Le risque de sa remise en cause s’est un peu dissipé. Mais les adversaires de notre modèle ont alors trouvé un nouveau cheval de bataille : la séparation du siège et du parquet. Je souhaite en appeler à votre très grande vigilance pour résister aux tentations séparatistes.

L’unité du corps des magistrats fait partie des principes sur lesquels je ne transigerai pas. Je voudrais solennellement rappeler que les membres du parquet sont pleinement des magistrats et que leur transformation en corps de fonctionnaires serait une régression démocratique.

L’appartenance à un même corps n’empêche pas que les rôles soient différents. Dans leur pratique quotidienne, les magistrats observent scrupuleusement la séparation de l’autorité de poursuite et de l’autorité de jugement qui est inhérente à notre droit.

J’ai confiance dans notre justice et dans ses magistrats. Vous exercez un métier difficile et vous êtes amené à prendre des décisions qui emportent des conséquences graves sur les libertés individuelles. Ce métier si particulier, vous l’exercez avec honneur et dignité, que vous apparteniez au siège ou au parquet.

Vous pouvez compter sur moi pour continuer à défendre ce principe essentiel à notre organisation judiciaire.

Je vous remercie de votre attention.