Commentaires du rapport du comité Balladur sur les institutions

A la réunion des comités de soutiens locaux à la Mutualité le 11 février 2007, il affirmait :

« Je veux être un président qui fera ce qu’il a dit, qui montre la voie et qui gouverne, et en même temps un président qui rassemble. »

« Je veux être un président qui donne au Parlement des moyens de contrôle supplémentaires parce qu’en vérité, il ne peut y avoir de pouvoirs républicains sans un équilibre des pouvoirs. C’est tout particulièrement vrai en ce qui concerne les nominations à certains postes à hautes responsabilités. Je souhaite que les candidats soient entendus par des commissions parlementaires, que leur nomination soit ratifiée par un vote. Je souhaite que ce vote soit à la majorité qualifiée pour que l’opposition ait son mot à dire. »

Dans son discours à Villebon-sur-Yvette, le 20 mars 2007, il répétait :

« Je veux un président qui gouverne.

Je veux un Parlement qui contrôle.

Je veux que ceux qui décident, que ceux qui gouvernent, que ceux qui dirigent soient responsables, qu’ils soient contrôlés, qu’ils rendent des comptes.

Je veux que la démocratie ne soit plus confisquée par quelques-uns, je veux que l’État ne soit pas accaparé par une caste ou par un clan ou par un parti.

Je veux que les nominations aux postes les plus importants soient approuvées par le Parlement avec une majorité qualifiée qui permette à l’opposition d’avoir son mot à dire. »

Et le 20 juillet 2007, c’est le président Sarkozy qui, par décret, instituait le comité et nommait ses membres à sa discrétion, choisissant entre autres son ancien mentor Edouard Balladur, dont il avait soutenu la candidature à la présidentielle en 1995.

Est-il alors étonnant que les propositions de ce comité reprennent ce qui fut déjà dit par le président alors candidat ?

Un régime présidentiel

Le ton est donné dès la première proposition intitulée « Donner une définition plus exacte du rôle du président de la République ». En fait de précision, il s’agit uniquement de proposer que le président français prenne à son compte la définition de la politique de la nation, jusqu’ici dévolue au gouvernement.

Le rôle du gouvernement est immédiatement précisé dans la deuxième proposition, en le cantonnant au rôle de conducteur de la politique définie par le président.

Sous couvert de préciser les rôles des deux têtes de l’exécutif, on supprime purement et simplement le rôle de Premier ministre, réduit à mettre en œuvre une politique qu’il n’aura pas définie.

De même, la proposition (n°5) de permettre au président de parler devant le Parlement est directement une application du programme du candidat Sarkozy.

Comment ne pas voir dans cette « clarification » une simple manœuvre visant à instituer ce qui est la pratique actuellement anticonstitutionnelle du pouvoir que pratique le président Sarkozy ?

Comme le dit le professeur Chagnollaud, membre du comité, il s’agirait « de mettre fin à l’hypocrisie ». L’hypocrisie serait de laisser dans le texte une pratique qui n’a plus cours. N’est-ce pas au contraire une hypocrisie de laisser croire que le président actuel est dans son droit quand il s’arroge de définir la politique de la nation ?

La confirmation des modifications institutionnelles récentes

Cette modification, qui n’a rien de mineure, poursuit en fait les modifications institutionnelles récentes.

En effet, profitant de la diminution de la durée du mandat de président de la République de 7 ans à 5 ans, le gouvernement de Lionel Jospin avait œuvré au renforcement symbolique de la fonction de président en décidant de modifier le calendrier électoral pour que l’élection présidentielle arrive avant les élections générales, par la loi organique 2001-419 du 15 mai 2001.

Avec cette modification, les Français n’avaient plus qu’à confirmer lors des élections générales le choix l’élection du président de la République en « lui donnant une majorité pour gouverner ». A l’époque déjà, on semblait penser dans la majorité que le président gouvernait...

En proposant de placer le premier tour de l’élection législative le même jour que le second tour des présidentielles, le comité conforte cette vision de « chambre d’enregistrement ». L’Assemblée n’est là, institutionnellement, que pour venir conforter le président dans ses choix. C’est un contresens. La Constitution de 1958 n’avait certes pas prévu la cohabitation, mais elle n’avait pas non plus prévu que le président soit le grand timonier du pays. Ce rôle est dans les mains du Premier ministre.

Une volonté de verrouiller le pouvoir dans les mains de quelques-uns

Au-delà de la remise des rênes du pays dans les mains d’un seul homme, à qui on donnerait un Parlement à sa botte, il est préoccupant de constater que des modifications sont proposées pour limiter le choix des citoyens.

Il est en effet proposé de substituer au système actuel de parrainage une présélection des candidats par un collège de 100 000 élus (proposition n°15). La règle des parrainages par des élus a été mise en place dans le souci d’éviter les candidatures « folkloriques », c’est-à-dire dénuées de réalité politique. A chaque élection présidentielle, des candidats plus ou moins inattendus affirment leur volonté de se présenter au suffrage : on pense à Coluche en 1981 ou à José Bové en 2007 pour les plus sérieux, mais aussi à certaines candidates dénudées...

La barrière des 500 signatures est là pour faire le tri en demandant aux élus de donner leur quitus. Avec la proposition du comité, la règle change pour laisser la place à ce qui ressemble à un premier tour censitaire. Sans présager de ce à quoi pourrait ressembler la présélection, il serait navrant de ne voir conserver que les candidatures des partis déjà majoritaires dans les institutions.

A un autre niveau, la proposition (n°17) de permettre aux ministres de retrouver leur siège en cas de perte de leur portefeuille peut être vue comme participant à laisser le pouvoir entre quelques mains. Cette proposition est d’ailleurs contradictoire avec la proposition (n°18) d’interdire aux ministres de cumuler leur portefeuille avec un mandat. Comment en effet les ministres pourraient-ils retrouver un fauteuil qu’ils n’ont par ailleurs pas le droit de briguer ? Cela ressemble furieusement à la pratique actuelle, dont M. Fillon, Premier ministre, est le meilleur représentant : élu dans la Sarthe, il laisse son fauteuil à son suppléant, et demandera à celui-ci de lui retourner son siège en cas de démission...

Ce n’est pas ce qu’on appelle le non-cumul des mandats. Seul un non-cumul strict des mandats électifs permettrait d’éviter ce à quoi on assiste : une Assemblée de cumulards, fournissant des ministres cumulards, qui peuvent passer de siège en siège toute leur vie durant...

Le pouvoir du Parlement étendu : un leurre

Le Parlement semble gagner un certain nombre de pouvoirs avec les propositions du comité.

Mais à lire le détail des propositions, il est curieux de constater que les propositions qui donnent du pouvoir au Parlement sont immédiatement entachées de restrictions.

La proposition (n°6) permettant à une commission parlementaire d’entendre le président précise que c’est « à la demande de ce dernier ». Si le président ne veut pas parler aux parlementaires, il le peut, alors que les parlementaires devront eux accueillir le président au Parlement.

Donner plus de pouvoir au Parlement pour contrôler son ordre du jour va certes dans le bon sens. Mais là encore, quid d’une Assemblée majoritairement issue des rangs du parti du président ?

Le rôle de l’opposition conforté : un autre leurre

La volonté du comité, dans la droite ligne de la feuille de route du candidat Sarkozy, est de donner un statut à l’opposition.

Donner plus de temps de parole à l’opposition (propositions 21 et 22), pourquoi pas ? Mais à quoi cela servira-t-il si dans le même temps le temps pour discuter des lois est limité (proposition 33) ?

Dans nos institutions, l’opposition ne peut que parler dans le vide ou faire de l’obstruction. Les moyens de pression de la partie minoritaire de la représentation nationale sont nuls. Les propositions du comité ne changent rien à cet état de fait. Elles visent seulement à mettre en valeur un pseudo statut pour les députés qui voteront contre le gouvernement.

Il aurait été beaucoup plus judicieux de remettre en cause le rôle des partis et de permettre aux députés de voter pour ou contre les propositions et les projets de loi en fonction de leur conviction et non en fonction de la conviction de leur appareil politique. Il est encore trop rare de voir des députés voter à l’encontre des recommandations de leur parti. Il faut cesser de faire passer l’intérêt des partis avant l’intérêt général.

La proposition (n°57) de systématiser la pratique d’un parlementaire de l’opposition rapporteur ou président de chaque commission d’enquête, initiée par la majorité actuelle, sur une idée du président Sarkozy, n’est pas de nature à troubler la routine de la majorité. Les amendements qui ne vont pas dans le bon sens sont de toute façon écartés par la majorité des membres des commissions.

De même, donner à chaque groupe parlementaire le droit d’obtenir la création d’une commission d’enquête par an (proposition n°58) n’est pas de nature à changer grand-chose.

La proposition (n°60) de permettre l’octroi de garanties particulières aux partis, groupements politiques et groupes parlementaires qui ne sont pas dans la majorité n’est pas assez précise pour changer quoi que ce soit.

De façon générale, le comité ne sort pas d’une logique institutionnelle de majorité contre opposition, alors que de nombreux citoyens ont pu exprimer, par leur suffrage sur le candidat du centre aux dernières présidentielles, leur envie de voir ce clivage brouillé...

L’institution d’une faible dose de proportionnelle ne pourra en aucun cas permettre à de nouvelles idées de faire leur chemin dans le champ législatif. Au mieux donnera-t-on une tribune à quelques minoritaires pour faire valoir leurs thèses et leur dépit d’être si faibles. Alors qu’une chambre élue à la proportionnelle intégrale aurait le mérite d’obliger les partis au compromis et à la discussion, sous peine de blocage. La réflexion du comité aurait donc dû porter sur comment éviter le blocage.

La démocratie participative

Le candidat Sarkozy n’en voulait pas : « Leur démocratie participative, c’est la fin de toute volonté politique, c’est la fin de la politique qui prend ses responsabilités » (Villebon-sur-Yvette, le 20 mars 2007). Le comité ne propose donc pas de grandes avancées.

L’idée de proposer la possibilité d’un référendum d’initiative populaire est pourtant reprise. C’était une proposition de la gauche et du centre aux dernières élections présidentielles. Dans la forme, les seuils retenus risquent d’empêcher en pratique une telle possibilité : 1/5 des membres du Parlement (soit environ 200 élus) et 10% du corps électoral (soit environ 4,5 millions d’électeurs). De plus, l’initiative d’un tel référendum reste du côté des parlementaires. La participation des citoyens se limite à approuver la proposition. En aucun cas, les citoyens ne peuvent eux-mêmes proposer un référendum aux autres citoyens, ce qui serait l’aboutissement d’un tel système : la loi par le peuple pour le peuple. Mais nos représentants veilleront à ce que cela ne soit pas possible...

Quelques gadgets

La proposition (n°12) de priver le président de la République de la possibilité de ne pas donner suite à un projet ou une proposition de révision constitutionnelle votée par les deux assemblées : gadget. Avec le mode de scrutin proposé pour élire l’Assemblée, la volonté de limiter la possibilité de cohabitation est manifeste. Comment alors imaginer une Assemblée de la majorité présidentielle demander un référendum dont le président aura dit qu’il ne veut pas ? Surtout qu’aucune proposition ne vient demander à modifier le Sénat, résolument conservateur.

La proposition (n°13) visant à prendre en compte les interventions présidentielles dans le temps de parole de l’exécutif : gadget. La règle des « trois tiers » n’aura pas à être changée si le président est chargé de définir la politique de la nation : il sera de fait inclus dans le temps de parole du gouvernement. Il peut être utile de la mettre noir sur blanc, mais ça reste un gadget.

La proposition (n°59) de « mieux représenter l’opposition dans les manifestations officielles » est le prototype du gadget qui ne coûte rien mais ne sert à rien.

De même, la proposition (n°61) visant à « garantir » des droits à l’opposition par le biais d’une Charte est un gadget.

L’actualisation du collège des sénateurs (proposition n°63) reste trop peu ambitieuse. C’est le rôle du Sénat, son utilité et sa représentativité qu’il aurait fallu préciser.

La proposition n°64 est affligeante. En effet, le redécoupage périodique des circonscriptions électorales pour tenir compte des évolutions démographiques est déjà prévu dans le code électoral. C’est l’article L125 : « Il est procédé à la révision des limites des circonscriptions, en fonction de l’évolution démographique, après le deuxième recensement général de la population suivant la dernière délimitation. »

De rares bonnes choses

La proposition (n°56) visant à interdire tout cumul entre un mandat parlementaire et une fonction exécutive locale est une excellente chose. Il est à prévoir que cette disposition ne sera pas retenue par les parlementaires lors de l’examen du texte de loi transcrivant les propositions du comité, mais sait-on jamais ? L’argument de l’ « ancrage local » ne pourra pas tenir éternellement.

Il est à regretter que le non-renouvellement ne soit pas également proposé.

La proposition (n°73) « d’interdire les lois rétroactives » est intéressante, car conforme à l’esprit des droits de l’Homme. Dommage qu’elle se limite immédiatement à « hors motif déterminant d’intérêt général », concept flou qui permet en pratique tous les contournements.

Conclusion

Il faut porter au crédit du président Sarkozy d’avoir initié ce comité. On peut juste regretter que ses membres aient à ce point intégré la « doctrine Sarkozy sur les institutions » avant de rédiger leurs conclusions.

Mais il faut garder deux choses en tête à la lecture de ces propositions.

Premièrement, elles ne sont que des propositions. En l’état actuel des choses, le Parlement peut encore modifier le texte de loi qui lui sera soumis par le gouvernement après les municipales. Certaines des propositions, de nature à limiter les pouvoirs des parlementaires, ne trouveront sans doute pas preneur. Par contre, il sera possible aux parlementaires d’ajouter des propositions à celles retenues dans le texte initial. Et on n’est pas à l’abri de bonnes surprises, puisque des propositions de loi concernant la prise en compte du vote blanc ou le non-renouvellement des mandats ont déjà été déposées. Les parlementaires à l’initiative de ces textes trouveront avec la loi sur la modernisation des institutions un terreau fertile pour aller de l’avant.

Deuxièmement, bien que très inspirées du programme du président Sarkozy, ces propositions, si elles sont adoptées, n’auront pas de limite dans le temps. Même si le président actuel fait un deuxième mandat, voire plus s’il ne tient pas sa promesse de limiter à deux le nombre de mandats présidentiels, les dispositions adoptées seront normalement inscrites dans la Constitution pour durer. Et cela est à garder en tête pour le futur, quand d’autres hommes et femmes seront en charge des institutions.