Réforme des institutions (2) : un exécutif mieux encadré et des citoyens plus écoutés ?

Dans le précédent article, j’avais évoqué les conditions de cette réforme, une concertation assez longue, mais qui n’émanait pas du Parlement que la réforme veut paradoxalement renforcer et un regret, celui de ne pas impliquer tous les citoyens pour l’une des réformes de la Constitution les plus importantes depuis 1958.

Dans cet article, je passe en revue les modifications qui ont trait au président de la République, au gouvernement et aux droits des citoyens et dans le prochain article, j’évoquerai les nouveaux droits des parlementaires.

3. Le président de la République

Le projet prévoit l’impossibilité d’accomplir plus de deux mandats consécutifs, comme cela se passe par exemple aux États-Unis après Roosevelt ou dans la Constitution de la Fédération de Russie. C’est une des idées de Nicolas Sarkozy dont le principe est répété dans l’exposé des motifs : « afin de garantir une respiration démocratique dans l’exercice des fonctions suprêmes et d’inviter leur titulaire à agir plutôt qu’à chercher à se maintenir au pouvoir ». Cette proposition n’a pas été suggérée par le Comité Balladur.

Mon avis : Contre. Cette disposition, assez fréquente à l’étranger, ne me paraît pas utile ni même souhaitable. Même si je suis généralement contre le principe des "hommes providentiels", la France en a connu quatre en moins d’un siècle avec Adolphe Thiers (1871), George Clemenceau (1917), Philippe Pétain (1940) et Charles de Gaulle (1940-1944, et 1958). Or, en cas de situation exceptionnelle, il peut être ponctuellement souhaitable qu’un homme, porté par le peuple, puisse faire autant de mandats que le peuple le voudrait. Par ailleurs, l’utilité selon laquelle cela éviterait une mainmise du pouvoir de façon trop durable d’un seul individu est à pondérer par les nombreux moyens de contourner l’interdiction, comme nous le rappelle d’ailleurs Vladimir Poutine lui-même en redevenant chef de son parti et Premier ministre pour le 7 mai 2008 (devant laisser la présidence de la Fédération à son très proche Dmitri Medvedev).

Évidemment, revenir sur une telle disposition serait très difficilement acceptable d’un point de vue démocratique (même au Venezuela, Hugo Chavez n’a pas réussi une telle réforme).

3.2. Plafonnement du nombre de ministres et sous-ministres (art. 3 du projet de loi)

Il s’agit de faire fixer par une loi organique le nombre maximal de ministres et celui des autres membres du gouvernement. Objectif : « Cette disposition introduit une discipline nécessaire dans une République moderne et stabilisera les structures administratives. ». Disposition pas proposée par le Comité Balladur.

Mon avis : Inutile. C’est typiquement ce que j’appellerais une "mesure de caprice présidentiel". D’une part, elle ne fixerait rien puisqu’il faut ensuite voter une loi organique, d’autre part, cette loi organique pourrait être modifiée aussi facilement que les autres lois organiques (notamment celles qui concernent les modes de scrutin). De plus, ce plafonnement ne stabiliserait rien du tout, puisque cela n’empêcherait pas de changer les dénominations et, surtout, la répartition de prérogatives administratives des différents ministères. Par ailleurs, il me paraît sain que chaque tête de l’Exécutif décide de composer son gouvernement comme elle l’entend, avec des notes symboliques même si ce n’est pas forcément pertinent (gouvernement pléthorique pour Michel Rocard, ministère du Temps libre avec Pierre Mauroy, etc.).

3.3. Encadrement de l’article 16 de la Constitution (art. 5 du projet de loi)

L’article 16 de la Constitution permet de donner au président de la République des pouvoirs exceptionnels en cas de crise très grave (seulement utilisé lors de la guerre d’Algérie). Cette disposition donne une large initiative à l’Exécutif en cas d’urgence, mais pourrait être également utilisée par des apprentis dictateurs. La réforme propose qu’au-delà de trente jours de pouvoirs exceptionnels les parlementaires pourraient saisir le Conseil constitutionnel sur le bien-fondé de ces pouvoirs et, au bout de deux mois, par auto-saisine automatique, le Conseil constitutionnel donnerait son avis.

Mon avis : Pour. Cet article 16 de la Constitution a toujours créé la polémique (notamment par François Mitterrand dans son essai Le Coup d’État permanent, publié en 1964). Il n’a pour l’instant été l’objet d’aucun abus, mais ce meilleur encadrement en renforcerait les garanties d’application. Notamment sur le fait qu’il est utilisé pour une urgence (ce qui empêche un débat au Parlement) et, après plusieurs semaines, l’urgence évoquée aurait fait long feu. Cette nouvelle disposition limiterait les mauvaises tentations.

3.4. Droit de grâce modifié (art. 6 du projet de loi)

L’article 17 de la Constitution est actuellement assez court et assez ambigu : « Le président de la République a le droit de faire grâce ». On se souvient que c’est l’un des pouvoirs régaliens les plus durs à accomplir, notamment lorsque la peine de mort n’avait pas été abolie (dixit entre autres Pompidou). La réforme transformerait et préciserait ce droit de grâce ainsi : « Le président de la République a le droit de faire grâce à titre individuel. Il exerce ce droit après avis d’une commission dont la composition est fixée par la loi. ».

Mon avis : Pas contre. Ici encore, c’est une disposition très personnelle de Nicolas Sarkozy qui s’est toujours senti mal à l’aise avec ce droit de grâce. Le fait d’indiquer que c’est à titre individuel dédramatiserait l’acte (ce ne serait pas au nom de la France) et le fait d’impliquer une commission irait « dans un sens plus respectueux des décisions de justice ». Concrètement, cela ne changerait pas grand-chose. D’un point de vue symbolique, cette réforme est sans doute plus saine.

3.5. Prise de parole du président de la République devant les parlementaires (art. 7 du projet de loi)

Mesure-phare et très sarkozyenne (et "américanisante" ou, du moins, "anglo-saxonnisante"), la possibilité par le président de la République de s’exprimer auprès des parlementaires autrement que par des messages écrits qui ne donnent lieu à aucun débat était un des souhaits très vifs de Nicolas Sarkozy, mais aussi la pierre d’achoppement qui pourrait faire échouer ce projet de réforme. En effet, la majorité des parlementaires socialistes a estimé cette mesure malsaine.

De quoi s’agit-il ? Que le président de la République puisse avoir ce pouvoir supplémentaire : « Il peut prendre la parole devant le Parlement réuni à cet effet en Congrès ou devant l’une ou l’autre de ses assemblées. Sa déclaration peut donner lieu, hors de sa présence, à un débat qui n’est suivi d’aucun vote ».

L’exposé des motifs reconnaît quand même que si ce débat était suivi d’un vote, cela « remettrait en cause la nature même du régime ».

Mon avis : Contre. Je suis toujours soupçonneux vis-à-vis de ce genre de mesure. Concrètement, elle ne modifierait pas vraiment la réalité du pouvoir. Elle permettrait de faire comme aux États-Unis qui paraît être pour Nicolas Sarkozy de plus en plus une source de modèles à tous points de vue (institutionnel, économique, social, religieux, etc.). J’aurais au moins préféré qu’un nombre limité d’interventions orales soit indiqué et que ce ne soit qu’uniquement dans le cadre solennel du Congrès que le président de la République puisse s’exprimer. Je vois deux inconvénients majeurs à cette mesure. D’une part, elle diminuerait la fonction du Premier ministre qui est justement là pour défendre la politique de la nation. D’autre part, en cas de cohabitation (toujours pas impossible), elle rendrait la vie du gouvernement très compliquée.

3.6. Le président de la République ne présiderait plus le Conseil supérieur de la magistrature (art. 28 du projet de loi)

Une nouvelle organisation serait prévue pour le Conseil supérieur de la magistrature actuellement présidé par le président de la République et vice-présidé par le ministre de la Justice. Dans cette restructuration, ni l’un ni l’autre n’en serait membre (mais le ministre de la Justice pourrait malgré tout assister aux séances), et sa présidence serait divisée en deux parties et attribuée : au premier président de la Cour de cassation pour la formation compétente à l’égard des magistrats du siège et au procureur général près la Cour de Cassation pour la formation à l’égard des magistrats du parquet.

Mon avis : Plutôt pour. Disposition voulue par Nicolas Sarkozy afin de séparer l’Exécutif du judiciaire. Cependant, rien n’empêcherait avec un tel bouleversement les éventuels pressions du pouvoir sur les juges même si le ministre de la Justice n’aurait pas le droit d’assister aux séances en matière disciplinaire. Il est regrettable que l’occasion n’ait pas été saisie de réaliser une petite révolution judiciaire plus large. Comme le proposait, par exemple, Raymond Barre, lors de sa campagne présidentielle de 1988, qui évoquait une désignation particulière du ministre de la Justice, ratifiée par le Parlement et autonome par rapport au gouvernement. La réforme actuelle irait malgré tout dans le bon sens (plus de séparation formelle des pouvoirs).

4. Le Premier ministre et le gouvernement

L’article 21 de la Constitution stipule que le Premier ministre « est responsable de la défense nationale » alors que l’article 15 explique que « le président de la République est le chef des armées » et que l’article 20 proclame : « le gouvernement détermine et conduit la politique de la nation. Il dispose de l’administration et de la force armée. Il est responsable devant le Parlement (...) ». La réforme veut « atténuer cette singularité » en supprimant la phrase citée de l’article 21 et en la transformant ainsi : Le Premier ministre « met en œuvre les décisions prises au titre de l’article 15 en matière de défense nationale ».

Mon avis : Contre. Cette disposition, à mon sens, transformerait en profondeur le régime dans un sens plus présidentiel. En effet, dans leur grande sagesse, les constituants de 1958 avaient volontairement laissé le flou sur la répartition des pouvoirs militaires entre le président de la République, le Premier ministre et le gouvernement responsable devant le Parlement. Clarifier, rationaliser, atténuer la singularité, cela signifierait d’abord rigidifier les institutions, or c’est leur souplesse qui a permis leur efficacité. Par exemple, en période éventuelle de cohabitation, le gouvernement n’aurait plus beaucoup d’influence sur la défense nationale, or ce gouvernement émanerait démocratiquement du Parlement. Cela renforcerait de façon inconsidérée et sans contrôle les pouvoirs du président de la République. L’absence de clarté, au contraire, nécessite actuellement une négociation permanente et saine pour la démocratie entre le président d’un côté et le Premier ministre de l’autre côté, en fonction des rapports de force en présence (cohabitation ou pas).

4.2. Reconduction dans leur mandat parlementaire des futurs anciens ministres (art. 10 du projet de loi)

Il s’agirait de permettre aux ministres qui étaient parlementaires de retrouver le mandat parlementaire sans provoquer d’élection partielle. Le suppléant n’assurant dans ce cas que le remplacement temporaire. L’article 34 du projet de loi précise aussi que cette disposition serait applicable pour les ministres actuellement en fonction.

Mon avis : Contre. Cette disposition n’apporterait rien comme droit supplémentaire au Parlement et ne permettrait qu’aux actuels ministres de retrouver leur siège sans risque d’échouer dans une élection partielle. Accepter des fonctions ministérielles nécessite un peu de courage et d’engagement et une sanction électorale individuelle pour retrouver un siège permet aux électeurs concernés de juger aussi de l’action ministérielle en question. C’est donc une mesure qui irait dans un sens moins démocratique. Par ailleurs, il aurait été plus sain de ne faire appliquer cette mesure que pour des ministres nommés après la promulgation de la loi organique qui résulterait de l’adoption de cette réforme des institutions. Heureusement que le dernier remaniement ministériel a maintenu la quasi-totalité des ministres dans leurs fonctions, les voilà confortés, pour certains d’eux, d’un parachute !

5. Constitutionnalité des lois

On a pu observer que la constitutionnalité des lois est un élément très critique de la première année du mandat de Nicolas Sarkozy, notamment à propos de la loi Hortefeux évoquant le recours à des tests ADN et aux statistiques ethniques et de la loi Dati sur la rétention de sûreté et son impossible rétroactivité.

5.1. Saisine a posteriori du Conseil constitutionnel (art. 26 du projet de loi)

Jusqu’à maintenant, le Conseil constitutionnel ne peut être saisi pour statuer de la constitutionnalité des lois que celles qui ne sont pas encore promulguées, juste en fin d’étape après leur adoption par le Parlement et si et seulement s’il y a eu saisine. La réforme prévoit au contraire que même dans le cas où une disposition législative était déjà promulguée, si une juridiction comme le Conseil d’État ou la Cour de cassation (mais pas seulement) considérerait que celle-ci portait atteinte aux droits et libertés constitutionnelles, alors le Conseil constitutionnel pourrait être saisi de cette question.

Mon avis : Pour. Comme le Conseil constitutionnel n’a aucun pouvoir d’auto-saisine, en cas d’absence de saisine, une loi portant atteinte aux libertés fondamentales pourrait être promulguée et mise en application (seule la Cour européenne pourrait la faire abroger, comme ce fut le cas pour le CNE). Cette disposition renforcerait donc le contrôle de constitutionnalité des lois a posteriori, ce qui est une innovation majeure dans le droit constitutionnel français. Les citoyens ne pourraient que bénéficier de cette nouvelle disposition.

5.2. Abrogation d’office des dispositions déclarées inconstitutionnelles a posteriori (art. 27 du projet de loi)

Conséquence de la mesure précédente, cette disposition précise qu’une disposition déjà promulguée (voire déjà appliquée), mais déclarée inconstitutionnelle a posteriori par le Conseil constitutionnel serait abrogée selon les conditions fixées par le Conseil constitutionnel.

Mon avis : Pour. Il est logique que si on considérait, même avec retard, qu’une disposition était inconstitutionnelle, elle ne soit plus applicable d’une manière ou d’une autre. Cette mesure donnerait évidemment un rôle très accru au Conseil constitutionnel dont la composition serait cependant modifiée (voir le prochain article). Mais cela nécessiterait aussi de donner beaucoup plus de moyen matériel au Conseil constitutionnel qui devrait statuer rapidement si une loi était déjà appliquée afin de ne pas laisser les citoyens dans un doute juridique pendant une trop longue période.

6. Droits des citoyens

Rien n’est obligatoire sinon que « le Conseil économique et social peut être saisi par voie de pétition ». Celui-ci proposerait ensuite au gouvernement et au Parlement les suites qu’il conviendrait d’y donner. Ce ne seraient que des suggestions, donc sans caractère impératif.

Mon avis : Pour. Comme on pourrait vulgairement dire, "ça ne mangerait pas de pain". C’est surtout un moyen d’expression des citoyens supplémentaire, et formalisé constitutionnellement que le germe d’un référendum d’initiative populaire. Il resterait à connaître les conditions qui seraient fixées par une loi organique (en clair, à partir de combien de signataires une pétition pourrait-elle faire l’objet d’une saisine du Conseil économique et social ?).

6.2. Constitutionnalisation d’un défenseur des droits du citoyen (art. 31 du projet de loi)

C’est une innovation constitutionnelle intéressante : un « défenseur des droits des citoyens » serait institué, nommé pour un mandat de six ans non renouvelable et dont les principales attributions seraient renvoyées dans une loi organique. « Toute personne s’estimant lésée par la fonction d’un service public peut (...) adresser une réclamation au défenseur des droits des citoyens. ».

Mon avis : Pour. La constitutionnalisation d’une telle fonction serait une avancée importante. Cependant, il est regrettable que la réforme n’ait pas repris le terme actuel de « médiateur de la République » qui existait depuis 1973 et dont la fonction est devenue de plus en plus chargée. Lorsqu’il était médiateur de la République, Bernard Stasi avait déjà réclamé de voir sa fonction constitutionnalisée. Il resterait aussi à connaître les attributions exactes de ce nouveau défenseur des droits des citoyens, dans la mesure où le Comité Balladur prévoyait une fusion des fonctions de médiateur de la République et du Conseil supérieur de l’audiovisuel (entre autres).

6.3. Retrait du caractère obligatoire du référendum pour l’intégration d’un nouveau pays dans l’Union européenne (art. 33 du projet de loi)

Il s’agirait de supprimer ce que Jacques Chirac avait déjà modifié : ne plus rendre le référendum obligatoire pour la ratification de toute nouvelle adhésion d’un État à l’Union européenne.

Mon avis : Plutôt contre. Il n’y a pas, à mon sens, de vraies différences entre une révision constitutionnelle ou la ratification d’un traité international et une nouvelle adhésion à l’Union européenne. La logique voudrait toutefois que le référendum soit systématiquement utilisé pour toutes les modifications fondamentales. Cette disposition de ce projet de loi n’irait évidemment pas dans le sens d’une plus grande démocratie (possibilité de "court-circuiter le peuple") et chacun pourra songer à la Turquie. Cet article de la réforme serait, à mon avis, parmi ceux qui engendreraient le plus de polémiques car il toucherait le droit de choisir avec qui un peuple veut faire un bout de chemin (notons cependant que tous les élargissements depuis 1979 ont été ratifiés hors référendum, y compris celui de 2004). Un référendum rendrait bien sûr l’adhésion tributaire de l’état d’opinion d’un État (en l’occurrence la France), mais serait aussi (dans le cas positif) un beau cadeau de bienvenue et d’intégration.

Ce projet de modernisation des institutions est donc surtout marqué de l’empreinte de Nicolas Sarkozy (qui s’en étonnera ?) en intégrant de nombreux éléments de la "pensée présidentielle" (limitation du nombre de mandat présidentiel, droit de grâce, adresse orale aux parlementaires, etc.).

Uniquement sur les dispositions que je viens d’énumérer et qui ne concernent essentiellement que l’Exécutif et les citoyens, le projet de loi paraît fade et presque inutile.

Dans le prochain article, je terminerai l’étude de ce projet par les (nombreuses) dispositions ayant pour but de renforcer le pouvoir des parlementaires issues des travaux du Comité Balladur.

À suivre...

Aussi sur le blog.

Pour aller plus loin :

Texte intégral du Projet de loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la V^e République.

Constitution de la V^e République.