Faute de refondation, dans 10 ans, la France aura définitivement décroché

Le rapport, « Quelle France dans 10 ans », que Jean Pisani-Ferry, Commissaire Général à la Stratégie et à la Prospective, vient de remettre au Président de la République, démontre la gravité de la situation française, mais ne propose pas une transformation à la hauteur de l’urgence :

- Alors qu’il montre que l’excès de dépenses publiques met en péril le modèle social, il ne propose que de les réduire de 6 points en 10 ans, et encore en comptant pour moitié sur une croissance revenue, tout en rappelant que d’autres pays ont réussi à les réduire de 10 points.

- Alors qu’il insiste sur le déficit de démocratie citoyenne et l’inefficacité des processus publics actuels, il n’évoque pas réellement comment doter les citoyens des outils pour peser sur les choix, et évite la remise en cause du statut de la fonction publique et de son mode de management.

- Quant aux organisations territoriales, s’il est ambitieux en recommandant d’aller vers 1700 communes et 10 régions et de supprimer les départements, il s’arrête à mi-chemin en ne remettant pas en cause le financement des collectivités locales. Comment croire que miraculeusement la France pourra contrôler globalement le niveau de ses dépenses publiques, sans cela ?

À quand un vrai programme qui ne sera pas seulement un diagnostic pertinent, mais une démarche cohérente et courageuse pour refonder la France, et libérer les énergies qui sont entravées de partout ? Il est urgent de ne pas seulement parler, mais d’agir. Faute de cela, dans 10 ans, la France aura définitivement décroché.

UN CONSTAT SANS CONCESSION : LA FRANCE NE PEUT PLUS CONTINUER À COMPENSER SES HANDICAPS STRUCTURELS EN ACCROISSANT LES DÉPENSES PUBLIQUES

La France a décroché par rapport à ses voisins

« Notre pays a reculé économiquement, en comparaison de ceux qui, il y a vingt-cinq ans, avaient un niveau de vie comparable au nôtre ; mais il a aussi reculé socialement, avec un chômage qui s’est installé jusqu’à finir par sembler inéluctable, alors qu’un coup d’œil au-delà de nos frontières suffit à rappeler qu’il n’en est rien ; l’État français, qui était jadis pris pour modèle de par le monde, n’est hélas plus guère considéré comme un exemple à suivre ; et quant à la pléthore de pouvoirs sectoriels ou locaux que nous entretenons, ils font de nous les meilleurs lauréats des concours de complexité administrative. »

Le manque de performance économique a été comblé jusqu’à présent par les dépenses publiques… ce qui n’est pas soutenable dans la durée

« Notre revenu par tête a sensiblement décroché depuis le début des années 2000. Il était (par construction) proche de la moyenne des pays de l’échantillon en 1988, il lui est en 2012 inférieur de 6 %.. (…) Ce décrochage est dû à une lente érosion de la productivité et à la progression limitée de notre taux d’emploi. »

« Notre dépense publique était dès les années 1990 un peu supérieure à la moyenne ; elle est maintenant nettement plus élevée. Notre ratio de dette publique était sensiblement inférieur à la moyenne ; il lui est aujourd’hui un peu supérieur. (…) À défaut d’un redressement structurel de sa performance économique, ce qui menace la France est d’une part de perdre la place qui est la sienne parmi les pays les plus avancés, d’autre part de devoir ramener ses ambitions sociales à l’étiage qu’autorise l’état de son système productif. »

« Pour l’État, la tenaille entre responsabilités et moyens peut être mortelle : s’il ne sélectionne pas ses priorités, ne modifie pas ses routines et ne gagne pas en efficacité, il ne pourra que constater un écart croissant entre ses devoirs et ses capacités. (…) À l’horizon de dix ans, maîtrise de la dépense et économies structurelles conditionnent ainsi tant le désendettement public que la création de marges de manœuvre pour une réforme de la fiscalité et une baisse des prélèvements, elles-mêmes ingrédients nécessaires de la croissance. »

« Malgré les efforts engagés depuis 2010, la dette publique dépassera 95 % du PIB en 2014, alors qu’elle n’atteignait que 64 % du PIB en 2006. Cette progression n’est pas soutenable : elle induit un risque de refinancement dans les années à venir, elle menace notre souveraineté, elle nous exposerait à un risque accru pour l’emploi, la croissance et l’innovation en cas de choc récessif. La stratégie de finances publiques doit être cohérente avec une réduction du ratio de dette publique à 75 % du PIB en 2025. »

Croissance et emploi industriel sont en panne… à la différence de certains de ses voisins européens

« Il serait donc erroné de considérer que la croissance est à l’arrêt partout, ou même dans l’ensemble des pays avancés. Le niveau de PIB par tête de la Suède est de 15 % supérieur au nôtre ; c’est par ailleurs un pays particulièrement attentif à la qualité de vie. Néanmoins la croissance y a vigoureusement redémarré après le choc de la Grande Récession de 2008- 2009. Il n’y a aucune fatalité de la stagnation. »

En prenant l’année 2007 comme référence, le PIB allemand est à 104, et la Suède à 106, alors que la France est moins de 101 :

« Depuis une décennie, la France se distingue cependant par l’ampleur de la désindustrialisation qui la frappe et par la rapidité de la dégradation de ses positions dans l’échange international. Nous ne partions pas de haut, nous sommes descendus vite et nous sommes arrivés très bas. Dans plusieurs domaines, nous sommes dangereusement proches du seuil critique en dessous duquel l’écosystème industriel est menacé dans son existence.  »

« Ces enjeux ne concernent d’ailleurs pas la seule sphère des entreprises. Le rapport coût-efficacité des services publics est un ressort essentiel de la compétitivité d’une économie. Or comme nous l’avons vu, l’écart de dépense publique entre la France et ses principaux partenaires n’est généralement pas la contrepartie de services de meilleure qualité. Toute inefficacité dans la sphère publique se paie soit d’un moindre pouvoir d’achat des salariés de la sphère des entreprises, soit d’une moindre compétitivité de celles-ci. »

Des réformes multiples… mais locales et inefficaces

« Une séquence de réformes partielles permet rarement d’améliorer la situation autant que le ferait un effort plus concentré et plus soucieux de cohérence. Bien souvent en effet, le problème à résoudre ne relève pas d’un seul levier mais d’un grand nombre d’instruments qu’il importe de mobiliser conjointement pour « faire système ». (…) La cohérence des initiatives sectorielles entre elles et leur capacité à faire système seront d’autant mieux assurées que les finalités seront claires et qu’elles auront été délibérées, dans le cadre d’une stratégie d’ensemble. »

« L’unité de commandement est en outre moins forte aujourd’hui qu’elle ne l’était il y a encore quelques décennies. De fait, la décentralisation, la place faite à la négociation sociale, l’importance de la délibération au sein d’une société civile plus fragmentée, la complexité même des dispositifs en jeu et la diversité de leurs effets individuels font que toute réforme est plus ardue à définir et plus longue à conduire. »

Les Français font de moins en moins société… et doutent de plus en plus de leurs dirigeants politiques

« Les piliers de notre modèle souffrent d’un désamour inquiétant : un quart seulement des citoyens pensent que l’école diminue les inégalités sociales ; à force de déceptions, beaucoup de jeunes ont perdu confiance dans l’intégration par le travail ; le cumul des mandats, considéré comme un privilège scandaleux, nourrit un ressentiment aigu à l’égard des responsables politiques ; et le recouvrement des responsabilités entre niveaux d’administration est perçu comme source de gabegie. Les administrations publiques sont de grandes machines opaques dont on se sert, et éventuellement où l’on se sert. »

« La fermeture de l’élite politique sur elle-même, la distance entre sa composition sociologique et celle de la population française, le cumul des mandats, le sentiment que les manquements à la loi et à l’éthique ne sont que rarement sanctionnés entretiennent un climat délétère. »

« Enchevêtrement des compétences et limitation des capacités de chacun des acteurs de la décision publique contribuent à ce que la politique soit de moins en moins vue comme la modalité centrale de construction de l’intérêt général, et de plus en plus comme une forme particulière de défense des intérêts catégoriels, sectoriels ou régionaux. »

Éducation, social, logement, santé ou comment dépenser de plus en plus… avec de moins en moins de résultats

« La protection sociale reste dominée par une logique curative, au détriment de l’action préventive : notre dépense publique est proche des niveaux scandinaves, mais la part des dépenses d’éducation et de prévention des risques sociaux, qui agissent en amont des risques pour prévenir plutôt que réparer, reste relativement faible. »

« Les recettes de la protection sociale sont peu ou prou indexées sur la croissance, mais les dépenses comportent beaucoup d’inertie (retraite), suivent une tendance autonome (santé hors indemnités journalières), ou ont par nature un caractère contracyclique (chômage). Il en résulte un désajustement qui est en partie à l’origine de la dette sociale et n’a jamais été approché de manière systémique. »

« Le logement et l’emploi sont emblématiques de cette approche : l’un et l’autre mobilisent des moyens considérables (respectivement 45 milliards et entre 64 et 85 milliards, selon qu’on inclut ou non les allégements de cotisations sociales), pour des résultats insatisfaisants. (…) Les aides publiques (au logement) mobilisent 45 milliards d’euros, soit plus de 2 points de PIB, pour un résultat économiquement inefficace et socialement inéquitable. Pour une part, ce soutien public rend solvable la demande résidentielle et, compte tenu des contraintes sur l’offre, contribue à la hausse du prix. Pour une autre part, il est consacré à contourner les obstacles structurels au développement de la construction, en la soutenant artificiellement. Insuffisamment ciblée, la politique de l’habitat social ne parvient à assurer ni la mixité sociale urbaine ni l’accès au logement des plus défavorisés. »

DES PROPOSITIONS QUI NE SONT PAS À LA HAUTEUR DE L’URGENCE : LA REFONDATION NÉCESSAIRE N’EST PAS AU RENDEZ-VOUS

1. UN OBJECTIF DE RÉDUCTION DES DÉPENSES PUBLIQUES INSUFFISANT

Proposer 6% d’abaissement des dépenses publiques en comptant en partie sur la croissance pour l’atteindre

« Dans cette perspective, il est raisonnable de viser que d’ici dix ans, la sphère publique contribue à l’efficacité et à la compétitivité de l’économie en abaissant de deux points supplémentaires la part de la dépense publique primaire dans le PIB. Celle-ci passerait donc de 54,8 % en 2013 à 50,8 % en 2017 et à 48,8 % en 2025. (…) Sous des hypothèses économiques prudentes, réduire de 6 points le ratio de dépenses publiques primaires entre 2013 et 2025 : Une réduction de 6 points des dépenses primaires, de 54,8 % à 48,8 % du PIB, permettrait de stabiliser la dette à 75 % du PIB d’ici 2025, tout en gardant des marges de manœuvre pour réduire les prélèvements obligatoires de près de 1,5 point de PIB. »

« Dans le cadre de ce scénario, l’ampleur des économies structurelles nettes à dégager par ces différents moyens peut être chiffrée à 3 points de PIB, au-delà des mesures assurant le respect des normes d’évolution des dépenses de l’État qui permettent d’effectuer environ la moitié du chemin. Il faudra bien entendu envisager des économies structurelles supplémentaires pour financer les priorités de l’action publique, dont les dépenses nouvelles en faveur de la petite enfance et de l’enseignement primaire proposées dans ce rapport. » 

… alors que l’objectif visé doit être de 10% et que d’autres pays y sont arrivés

« Les dépenses publiques primaires (hors intérêt de la dette) ont atteint 54,8 % du PIB en 2013. C’est au moins 12 points de plus qu’en Allemagne, 7 points de plus qu’en moyenne dans la zone euro. L’objectif est de diminuer ce taux de 6 points d’ici 2025. (…) À ce niveau, (la dépense publique) resterait certainement une des plus élevées au sein des pays avancés. »

 « En moins de dix ans, d’autres pays ont su se redresser et recueillir les fruits de leurs efforts : il n’a pas fallu aussi longtemps pour que la Suède s’extirpe des conséquences d’une violente crise financière ou que le Canada réduise sa dépense publique de plus de 10 points de PIB ; il y a dix ans encore, l’Allemagne faisait figure d’homme malade de l’Europe. Depuis, elle a divisé son taux de chômage par deux. En une décennie, un pays peut se transformer. »

2. UNE RÉFORME TERRITORIALE QUI OUBLIE UN POINT ESSENTIEL : LE CONTRÔLE DE LA DÉPENSE

Passer à 1700 communes et une dizaine de régions, en supprimant les départements

« Selon l’Insee, la France compte aujourd’hui environ 1 700 « bassins de vie » au sein desquels s’organise la vie quotidienne des habitants. (…) L’approfondissement des intercommunalités devra se prolonger par la fusion des communes dans ces nouveaux cadres afin de donner aux intercommunalités une pleine identité démocratique. »

« À cette aune, on peut donc considérer qu’une structuration du territoire autour de dix à quinze régions est une cible pertinente. »

« Dépasser le cadre départemental : Dans les grandes agglomérations, ceux-ci devront, à l’instar du conseil général du Rhône, se dissoudre dans les métropoles et les grandes agglomérations. Toutefois, il est probable que, dans certaines zones rurales ou faiblement urbanisées, les collectivités locales issues des intercommunalités ne seront pas en mesure d’exercer dans des conditions satisfaisantes toutes les compétences aujourd’hui dévolues au département. Celles-ci auront vocation à être prises en charge prioritairement par la région. »

… mais sans aucune proposition pour enrayer le dérapage des dépenses publiques locales

Si rien n’est changé, la progression des dépenses locales, et l’accroissement des impôts locaux n’ont aucune raison de ne pas se poursuivre. Or rien n’est proposé en la matière.

3. UNE REFORME DE LA FONCTION PUBLIQUE QUI N’ABORDE PAS LES VRAIS PROBLÈMES

Parler d’une ouverture de la fonction publique et du service de l’État

« Dans une société de compétences plutôt que de statuts, la direction de l’État par des grands corps d’excellence encore trop fermés sur eux-mêmes est désormais aussi souvent un handicap qu’un atout. (…) Pour s’en tenir aux seuls postes d’emplois de direction d’administration centrale, seuls 5 sur 149 ne sont à ce stade pas occupés par des fonctionnaires. »

« La gestion des carrières et des compétences doit s’abstraire de la logique des corps et aller vers une harmonisation des régimes de rémunération fondée sur les fonctions et les performances.(…) Il conviendra de réviser le statut de la fonction publique pour garantir une gestion des ressources humaines faisant plus de place à l’expérience, aux compétences acquises, aux responsabilités et aux performances, et moins au niveau de recrutement initial. »

… mais ne rien dire d’une réelle transformation du management public et de la fonction publique

Rien n’est dit sur la remise en cause du management public. Évoquer la réforme de la direction de l’État est certes nécessaire, mais quid de l’évolution de l’effectif de la fonction publique ? Quid de leur mode d’évaluation ? De l’avancement à l’ancienneté ? Du fameux GVT ? Du rôle des syndicats qui ont un rôle prépondérant souvent dans les promotions et les mutations ? Du temps de travail et de l’absentéisme ?...

4. UN RENFORCEMENT DU CONTRÔLE ET DU PILOTAGE BIEN TIMIDE

Un appel au renforcement de la démocratie locale et qui pose la question du paritarisme

« Concrètement, les citoyens devraient disposer au niveau communal de pouvoirs de décision sur certaines actions locales (affectation de crédits dans certaines enveloppes budgétaires, choix d’implantation de structures, organisation de services) ; au niveau national, les grandes réformes devraient plus souvent faire l’objet de consultations et débats publics organisés, préalables à la décision politique. »

« Fournir aux citoyens les moyens d’évaluer l’efficacité de tous les services publics et de toutes les politiques publiques : Pour que la décision prenne effectivement appui sur les évaluations, il serait utile que chaque nouvelle mesure de portée nationale prévoie d’emblée une évaluation rigoureuse et contradictoire dans un délai de 5 ans. »

« Comme celle de la démocratie locale, la légitimité de la démocratie sociale appelle une clarification des responsabilités et des compétences. S’agissant des institutions, il y a lieu de s’interroger sur la pertinence d’une association des partenaires sociaux à la gestion de certains organismes qui sont de fait devenus des opérateurs de l’État et dans lesquels ils ne disposent pas de pouvoir effectif. Une telle situation ne rehausse pas plus leur légitimité qu’elle ne concourt à une bonne administration des organismes concernés. »

… mais qui ne prend pas clairement position sur le paritarisme, ni sur le nécessité de doter les citoyens d’outils pour exercer un pouvoir nouveau

Le rapport n’indique pas réellement s’il propose, oui ou non, la suppression du paritarisme.

De plus, s’il évoque l’importance de l’évaluation, rien n’est dit en matière de comptabilité publique, d’open data, de comment renforcer le pouvoir de la Cour des Comptes…

Enfin s’il parle du cumul des mandats, il fait écho aux dispositions récentes, et non pas au cumul des mandats dans le temps.

5. UNE ÉVOLUTION DU SYSTÈME DE PROTECTION SOCIALE TROP LENTE ET PROGRESSIVE

Le rapport propose de mieux lier croissance et évolution des dépenses sociales

« La France, on l’a dit, a connu une série de réformes successives des retraites, qui ont toutes visé à résorber des besoins de financement projetés résultant d’un désajustement entre la croissance spontanée de la dépense et celle des recettes. Une approche plus systémique, visant à lier plus directement l’évolution annuelle des dépenses sociales (retraite, famille) à la croissance, permettrait de rendre nos finances publiques plus robustes et moins vulnérables aux aléas de la conjoncture. »

« Une réforme systémique de ce type ne peut s’envisager que dans la durée, parce qu’elle suppose un rapprochement des différents régimes de pension et leur alignement sur des principes communs, dans le but que les salariés qui connaissent des mobilités professionnelles ne soient pas pénalisés. »

Un seul point réellement clair, la remise en cause des seuils sociaux : « Cela passe aussi par un aménagement des seuils sociaux, qui constituent un frein à la croissance des entreprises. On observe ainsi de nettes discontinuités dans la répartition des entreprises françaises par taille autour des seuils de 10, 20 et 50 salariés qui sont les plus importants dans notre législation. (…) Il faut éviter qu’ils freinent le potentiel de développement et de création d’emploi des entreprises de croissance. Or le franchissement d’un seuil, en particulier celui des 50 salariés, se traduit à la fois par des obligations déclaratives et procédurales, des coûts supplémentaires et l’extension des organes de représentation des salariés. »

… mais le diagnostic et l’urgence de la situation montrent que le temps est compté, et qu’il faut aller plus fort et plus vite dans cette direction

C’est une approche par la concertation qui est proposée. Certes elle est nécessaire, mais l’urgence est de mise : il faut trouver les voies et moyens d’agir rapidement pour se donner le temps des réformes de structure. Or rien de clair n’est dit sur ce sujet.

Quant au logement, si les problèmes du foncier et des normes sont évoqués, où sont les propositions d’actions ?