La rénovation du bicamérisme comme réponse à la crise de légitimité des élus

En 1969, De Gaulle soumettait au peuple français un projet de réforme motivé par la « nécessité d’une mutation de la société française » et favorisant une « participation plus effective de chacun ». Le résultat négatif du référendum ne permit pas de conduire ce projet à son terme. Soixante ans plus tard, la crise du système politique français dont témoigne, au delà de la critique de la politique conduite par la majorité - dont le principe n’est pas discutable - la mise en cause récurrente et sous des formes variées de la légitimité des instances représentatives nationales, est plus grave encore. Elle se manifeste par une défiance générale envers celles et ceux qui les incarnent et appelle une réponse que les révisions constitutionnelles des deux précédents quinquennats n’ont pas su apporter. La raison en est que les mesures proposées ne tenaient compte ni de ce dont les Français ne veulent plus - des élus qui ne les représentent pas en ce que leurs attentes ne sont que rarement prises en considération - ni de ce à quoi ils aspirent - ce qui se traduit par une demande plus ou moins consciente de démocratie directe, sans la médiation des représentants. Cela impose donc une rénovation plus ambitieuse de nos institutions qui doit, cependant, respecter les principes qui structurent notre modèle politique.

A.- Les principes qui structurent notre modèle politique et auxquels la France demeure historiquement attachée sont au nombre de trois.

1.- Le modèle politique français ne peut être que représentatif. La démocratie directe athénienne n’a pu, en effet, exister que parce que les citoyens étaient peu nombreux ce qui permettait à l’Ecclesia de fonctionner comme une assemblée. Ce modèle n’est évidemment pas transposable pour gouverner au quotidien un pays de plus de 70 millions d’habitants. Cela implique donc nécessairement l’option en faveur soit de procédés qui caractérisent la démocratie semi-directe, soit d’instances représentatives rénovées.

2.- Le modèle représentatif français ne peut être que démocratique. Plus précisément, il doit être organisé de manière à mettre en œuvre l’idée de démocratie (entendue au sens que lui donnait Abraham Lincoln : « gouvernement du peuple, par le peuple et pour le peuple ») à laquelle personne ne s’oppose dans les sociétés occidentales, notamment dans la société française, même si une rhétorique démocratique n’exclut pas des comportements et/ou des pratiques qui n’en relèvent pas (telles les postures médiatiques de Jean-Luc Mélenchon par exemple).

3.- Enfin, le modèle français ne saurait être démocratique que s’il repose tant dans ses institutions que dans ses procédés sur le suffrage universel direct, à l’exclusion de toute autre solution. Cela exclut trois types de réponse à la crise actuelle.

a- Cela interdit bien sûr et d’abord de rechercher des solutions dans la mutation fonctionnelle d’institutions existantes dont les membres sont nommés comme c’est le cas avec le Conseil économique, social et environnemental dont, dans sa forme actuelle, le bilan coût (élevé)/activité (quasi inexistante) plaide en faveur de sa suppression, bien qu’il soit « le plan social des recalés du suffrage universel » (François Hollande), ce qui n’empêche pas le gouvernement actuel d’envisager de le transformer en « chambre du futur ».

b.- Cela exclut ensuite les institutions dont les membres procèdent de l’élection certes mais au « suffrage universel indirect », comme c’est le cas avec le Sénat. Si l’on suit la méthode préconisée par Montesquieu dans L’esprit des lois : « il faut prouver les qualifications par les choses et non les choses par les qualifications », on ne peut que constater que la dénomination de ce mode de scrutin est en contradiction avec sa nature même. Car si le suffrage universel consiste en la reconnaissance du droit de vote à l’ensemble des citoyens - il s’agit là de sa qualité essentielle -, par opposition au suffrage restreint par des conditions de capacité, de fortune ou de sexe par exemple, tout suffrage qui n’est pas restreint au sens précédent n’est pas nécessairement universel. Tel est précisément le cas du suffrage dit universel indirect. Il faudrait, en effet, pour qu’il soit universel que la votation traduise une manifestation de volonté du corps electoral « indirect » et que cette manifestation détermine le résultat final. Or, aucune de ces deux conditions n’est remplie avec l’élection des sénateurs : seuls les membres du collège électoral sénatorial manifestent leur volonté et déterminent le résultat final. Ce n’est donc que par la grâce d’une impropriété de langage qui a conduit à une évolution sémantique que ce mode de suffrage est regardé comme universel (on notera incidemment que dans l’élection présidentielle américaine, le corps electoral « indirect » -les citoyens américains- manifeste sa volonté en choisissant les grands électeurs mais celle-ci ne détermine pas le résultat final comme en atteste l’élection de Donald Trump qu’Hillary Clinton avait pourtant devancé de plus de deux millions de voix).

c.- Cela exclut enfin de rechercher la solution dans des instances dont les membres seraient tirés au sort comme c’est le cas avec la Convention citoyenne pour le climat. Cette voie utilisée dans l’antiquité grecque pour la désignation de l’autorité exécutive ou dans la République de Venise durant la Renaissance pour la désignation du collège électoral du Doge (ce qui avait pour vertu d’éliminer les conflits entre les grandes familles) avait également les faveurs des penseurs des Lumières : ainsi, à l’affirmation de Montesquieu dans L’esprit des lois : « le suffrage par le sort est de la nature de la démocratie », Rousseau avait répondu dans Du contrat social : « J’en conviens ». A l’époque contemporaine, le tirage au sort a connu un regain d’actualité sur des questions constitutionnelles dans plusieurs États tels l’Islande en 2010 ou l’Irlande en 2012. Pour ce qui concerne la France, on observera que la désignation des titulaires de fonctions politiques par tirage au sort se heurterait vraisemblablement à la constitution car le procédé aurait pour effet d’éliminer les partis du débat politique. Or aux termes de l’article 4 de la Constitution de 1958, « les partis...concourent à l’expression du suffrage...Ils contribuent à la mise en œuvre du principe énoncé au second alinéa de l’article 1er... », lequel dispose que « la loi favorise l’égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux... ». Tel ne serait pas le cas avec le tirage au sort. Pour ce motif, sauf à modifier l’article 4 de la Constitution (ce qui n’est guère concevable en raison des idées démocratiques auxquelles notre pays est attaché : comme vient de le rappeler Edouard Philippe, « en démocratie, le fondement de la légitimité c’est l’élection »), le procédé doit donc être écarté pour la désignation des membres des assemblées investies d’un mandat par la constitution, que ces assemblées disposent d’un pouvoir de décision ou soient chargées d’émettre des avis sur des projets ou de faire des propositions. Le tirage au sort peut cependant conserver sa place dans tous les autres cas, notamment pour la désignation des membres d’assemblées non prévues par la constitution, telle la Convention citoyenne pour le climat.

B.- la rénovation nécessaire de nos institutions doit permettre de passer d’une démocratie formelle à une démocratie réelle. En effet, si la démocratie suppose et implique que les institutions et les procédures doivent reposer sur le suffrage universel, ce dernier ne suffit pas pour garantir que l’électeur dispose effectivement du pouvoir d’influencer la prise de décision par les institutions qui en sont issues. Des mécanismes correcteurs des dérives du système représentatif doivent donc être mis en place pour permettre la prise compte des aspirations du corps social. Les mécanismes envisagés gravitent le plus souvent autour des procédés de la démocratie semi-directe. Une autre solution pourrait être trouvée dans une refonte du système représentatif.

1.- La solution qui a été mise en œuvre en France est le référendum dit d’initiative partagée qui trouve son origine dans la réforme constitutionnelle de 2008 et 2013 .

a.- Le mécanisme mis en place est à la fois lourd et compliqué, de portée restreinte et inopérant.

Il est lourd et compliqué car il repose, sur une initiative d’un cinquième des membres du Parlement soutenue par un dixième des membres du corps électoral. Cette initiative prend la forme d’une proposition de loi qui doit être examinée en première lecture par les deux assemblées dans un délai de six mois. A défaut, elle est soumise au référendum par le Président de la République.

Le mécanisme est également de portée restreinte puisque l’initiative ne peut porter que sur l’une des matières visées à l’article 11 de la Constitution seules susceptibles d’être soumises à référendum et ne permet pas de remettre en cause une loi votée depuis moins d’un an.

Le mécanisme est enfin inopérant : d’une part, parce que la condition tenant au soutien par le dixième du corps électoral (soit environ 4,5 millions d’électeurs) est difficile à satisfaire comme en témoigne l’initiative contre la privatisation des aéroports de Paris qui a fort peu de chances d’aboutir ; d’autre part, parce que le domaine restreint de la procédure ne peut que frustrer un peu plus le corps électoral dont les attentes ne peuvent de ce fait être satisfaites. Il s’agit là de l’objection la plus décisive contre le référendum d’initiative partagée : son utilité pratique ne sera de ce fait qu’améliorée à la marge par les assouplissements envisagés concernant la proportion d’électeurs requise pour lancer le processus.

b.- D’où les demandes d’origine diverse (dont plusieurs candidats à la dernière élection présidentielle, Marine Le Pen et Jean-Luc Mélenchon notamment) d’instaurer un référendum d’initiative citoyenne pouvant être mis en œuvre de manière plus souple (10 fois moins de signatures requises par exemple) et dans les domaines les plus larges, la forme la plus élaborée de ces demandes étant à porter au crédit des Gilets jaunes pour lesquels il pourrait s’agir, selon le cas, d’un référendum législatif (pour adopter une loi), constituant (pour modifier la constitution), abrogatif (pour s’opposer à l’application d’une loi ou d’un traité) ou révocatoire (pour démettre un élu de ses fonctions), la procédure nécessitant 70000 signatures (soit 0,15% du corps électoral) pour être enclenchée.

Le mérite principal du référendum d’initiative citoyenne serait d’apporter une réponse à l’attente d’une large fraction de l’opinion et à la crise de légitimité des instances représentatives et de leurs membres en rendant la parole aux seuls électeurs. Mais cela n’entraîne pas pour autant l’adhésion. Le procédé recèle, en effet, deux défauts sans doute rédhibitoires. Le premier, d’ordre technique et inhérent aux mécanismes de démocratie directe, est le risque de dérive populiste -renforcé dans le projet des Gilets jaunes par l’absence d’intervention de l’Assemblée nationale et du Sénat dans la procédure- que son usage pourrait entraîner. Plusieurs voix s’en sont fait l’écho, dont celle d Olivier Duhamel. Le second, qui tient à l’essence même du référendum d’initiative citoyenne et qui affecte tous les procédé de démocratie directe, est qu’il n’est pas de nature à résoudre la crise de légitimité des institutions représentatives. Au contraire, la revendication des Gilets jaunes la renforce : la mise hors jeu de l’Assemblée nationale et du Sénat souligne un peu plus encore le discrédit dont le Parlement est l’objet

2.- C’est dire que la re-légitimation du Parlement ne peut être obtenue que par des réformes qui le concernent directement.

a.- Certaines des causes du désamour des Français pour leurs assemblées n’ont pas à être évoquées ici dès lors que les réponses qui peuvent être apportées à ce problème, bien que de nature à améliorer l’image du Parlement et de ses membres donc à rapprocher ces derniers de leurs électeurs, sont sans incidence sur la prise en compte de leurs préoccupations par les élus : tel est le cas, par exemple, de la question de l’absentéisme parlementaire, de la violence verbale de certains débats ou du cumul des mandats. L’enjeu, en effet, est plus fondamental puisqu’il s’agit d’instaurer une véritable démocratie participative pour mettre fin aux différentes pratiques protestataires (alimentées par des discours confinant parfois à l’appel à l’insurrection) mais qui ne sont qu’un exutoire de la frustration provoquée par la perte de confiance généralisée envers les élus et le sentiment d’exclusion de la sphère politique par les élites qui la composent.

b.- Une solution jamais évoquée malgré les multiples avantages qu’elle comporte pourrait consister dans une refonte du système bicaméral. Dans sa forme actuelle, celui-ci repose sur l’Assemblée nationale, dont les députés sont élus pour un mandat de cinq ans au scrutin uninominal majoritaire à deux tours, et le Sénat, dont les membres sont élus pour un mandat de six ans par les grands électeurs soit au scrutin uninominal majoritaire à deux tours dans les départements désignant un ou deux sénateurs, soit au scrutin de liste à la représentation proportionnelle dans les départements désignant trois sénateurs ou plus. Outre ceux déjà évoqués, les reproches adressés à ces deux chambres varient selon la chambre concernée. Pour l’Assemblée nationale, il est admis que l’effet de ce mode de scrutin conduit inévitablement à la sous-représentation voire à l’absence de représentation des minorités, même fortes, comme c’est le cas avec le Rassemblement national. Cela fonde donc le reproche adressé à l’Assemblée de ne pas refléter le pays réel. Pour ce qui concerne la seconde chambre, le mode de scrutin est diversement apprécié : certains vantent ses mérites en faisant valoir qu’il permet de tempérer les sautes d’humeur auxquelles le suffrage universel est sensible alors que d’autres le critiquent car il favorise la sur-représentation des zones rurales et le conservatisme. Surtout, le Sénat dans sa forme actuelle est remis en cause par certains dans son existence même, qui doutent de son utilité. L’idée n’est pas nouvelle : De Gaulle y avait déjà songé en 1969. Peut-être le moment est-il venu non de le supprimer mais de le transformer radicalement en le rapprochant du peuple ce qui concerne tant son mode d’élection que ses compétences.

c.- Le Sénat pourrait être élu à la proportionnelle intégrale de manière à assurer la représentation de tous les courants de pensée au sein du Parlement. Il y aurait ainsi une assemblée reflétant le pays réel.

Les risques auxquels expose ce mode de scrutin s’il est utilisé pour l’élection des députés - absence de majorité donc impuissance des institutions - peuvent être surmontés par la procédure parlementaire qui donne le dernier mot à l’Assemblée en cas de désaccord. Mais surtout, ils pourraient être supprimés en modifiant les attributions du Sénat, par amputation et adjonction. L’évolution pourrait consister dans la suppression de son pouvoir de voter la loi - le risque précédemment évoqué de paralysie des institutions disparaît - en le cantonnant dans une compétence renforcée d’initiative. Il lui reviendrait de faire des propositions soit à l’Assemblée Nationale si l’on est dans le domaine de la loi (article 34 de la Constitution), soit au gouvernement si l’on est dans le domaine du règlement (article 37 de la Constitution), soit au chef de l’Etat si un référendum peut être organisé (article 11 de la Constitution). Dans les deux premier cas, l’inertie éventuelle de l’Assemblée (qui n’examine pas la proposition) ou celle du Gouvernement (qui ne prend pas d’acte règlementaire) pourrait être surmontée selon les modalités applicables pour le référendum d’initiative partagée : au terme d’un délai à fixer, la proposition serait soumise au référendum par le Président de la République comme dans le troisième cas. Ce mécanisme garantirait ainsi que les aspirations du peuple portées par ses représentants sont effectivement soumises à l'instance de décision.

Cette formule cumulerait les avantages du référendum d’initiative partagée et de la représentation proportionnelle sans en présenter les inconvénients. Elle est, dès lors, sans doute trop simple pour être retenue...

Jean Pierre Jarnevic

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