Plusieurs milliards d’économie en réduisant d’au moins des deux tiers les communes

Une exception Française en Europe en nombre de communes, dont les indemnités des élu(e)s, des membres des cabinets des Maires, s’ajoutant à celles des présidents et vices présidents des intercommunalités ont un coût budgétaires

Au 1er Janvier 2024 la France compte 34 945 communes, une exception en Europe, ainsi que 1254 établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre, parmi lesquels on dénombre 21 métropoles, 14 communautés urbaines, 229 communautés d'agglomération et 990 communautés de communes. Réduire le nombre de communes de plus des deux tiers, pour se mettre au niveau des autres pays Européens, permettrait d’importantes économies de gestion.

Certes, ce nombre important de communes en France peut s’expliquer par l’héritage de l’histoire et de la géographie. Il tient d’abord à la superficie du territoire français qui est la plus importante des 27 pays de l’Union européenne, supérieure, par exemple de 57 % à celle de l’Allemagne, de 88 % à celle de l’Italie et même de 128 % à celle du Royaume-Uni qui a quitté l’UE.

S’il est vrai que pendant des siècles, la France fut le pays le plus peuplé d’Europe, même en incluant la Russie, ce qui n’est plus le cas aujourd’hui. Par exemple, en 1800, la France comptait 29 millions d’habitants, 31 % de plus que les territoires actuels de l’Allemagne, près de deux fois plus que l’Italie, et près de trois fois plus que le Royaume-Uni. l’Allemagne compte actuellement 83 915 058 personnes. L’Italie 60 720 820 personnes et le Royaume uni 69 861 990 personnes, soit plus d’un million que la France. Si on tient compte de la superficie des territoires actuels de ces pays en rapport avec ceux de la France de 1800, il est évident que ces pays devraient surtout s’inquiéter de leur évolution démographique et la politique nataliste envisagée par Emmanuel Macron n’a vraiment pas de sens et il serait mieux inspiré de se soucier des déséquilibres démographiques existants par rapport aux territoires...

Une relance trop timide des communes par regroupement

Bien que régulièrement on assiste à une timide relance des communes nouvelles par regroupement, on ne peut que acter une diminution très modeste, du nombre de communes, mais aussi de syndicats intercommunaux et une stabilité des effectifs des intercommunalités, même si plusieurs communes ont changé d’EPCI. C’est ce qu’il faut retenir des chiffres clés des cartes communales et intercommunale dévoilés par la Direction générale des collectivités locales dans son dernier bulletin d’information statistique.

Concernant le nombre de communes, il faut rappeler qu’avec plus de 40 % des communes en Europe la France est le pays qui en compte le plus. Si elle comptait 36 658 communes au 1er janvier 2015, depuis on a enregistré une tendance à la fusion, soit donc 1713 au 1^er janvier 2023.

A titre de comparaison, En 2023 l’Allemagne (partie fédérale) qui avait 24272 communes en 1952 est passée depuis la réunification à 11 275 (près de 84 millions d’habitants en 2024). A la même date l’Italie avait 8092 communes (plus de 60 millions d’habitants). L’Espagne avec plus de 48 millions d’habitants a 8117 communes. La Pologne plus de 38 millions d’habitants comptait 2478 communes. Il en va ainsi pour tous les autres pays de l’Union Européenne.

En France, en 2024 plus d’une commune métropolitaine sur deux comptait moins de 500 habitants. Environ 2800 communes ont moins de 100 habitants. Environ 3500 ont entre 100 et 200 habitants. Environ 10 000 entre 200 et 500 habitants. La population médiane d’une commune française est de 423 habitants contre, par exemple, 2300 habitants en Italie et 11 000 habitants en Belgique.

Si le nombre de certaines de ces petites communes a toutefois diminué depuis quelques années, c’est dû essentiellement au fait qu’elles ont fusionné avec d’autres où, par leur urbanisation, elles ont franchi le seuil des 500 habitants, mais cela ne modifie en rien la configuration générale.

Moins de communes en généralisant leurs fusions et supprimer des intercommunalités, des économies budgétaires de gestion très importantes

En réduisant le nombre actuel des communes afin de le ramener, par exemple, aux environs de 9 à 10 000 comme en Allemagne et Sachant que seule la commune percevra l’impôt, car, l’intercommunalité à fiscalité, propre n’aura plus lieu d’être. L’intercommunalité résulte de lois françaises récentes qui les ont rendu obligatoire, alors qu’auparavant elle était facultative. D’où l’existence d’établissements publics de coopération intercommunale associant des communes, selon des formules juridiques variées pour l’exercice de certaines compétences. 

En 2014, François Fillon, ex premier ministre, avait proposé de « réduire le nombre de communes de 6000 à 8000, ainsi que supprimer les départements ». Au fond, il ne faisait que traduire ce que bon nombre de responsables politiques pensaient également et le pensent toujours...

Avec la suppression de la taxe d’habitation pour tous sur la résidence principale, cela a soulevé parfois un vrai « tollé » de la part des Maires qui, redoutant de perdre l’une de leur principale prérogative et des ressources financières, n’hésitent pas pas à se rattraper sur les propriétaires de leur habitation, par la taxe foncière, même si c’est injustifié. Mais qu’en est-il exactement ? Pour les ressources financières, ce n’est pas un argument, dès lors que l’Etat compense cette ressource financière perdue. On peut toutefois émettre aussi des réserves par rapport à certaines gestions locale.

Bien que cela ne fut pas évident, avec la mise en place des intercommunalités, les Maires ont perdu une part de leur autonomie

Avec la mise en place des intercommunalités, les Maires ont depuis cet instant perdu de leur autonomie d’antan au bénéfice des présidences des intercommunalité, en particulier pour les communes de moins de 2000 habitants qui sont la majorité dans le pays. Mais au fond, sans un regroupement n’est-ce pas une question de bon sens ? Comment, par exemple, une petite commune de moins de 500 habitants pourrait-elle seule faire face à certaines dépenses d’investissement et de fonctionnement qui sont inhérents à nos sociétés modernes, sans avoir recours à l’intercommunalité ou à un échelon territorial supérieur ? Ne fallait-il pas profiter de la suppression de la taxe d’habitation pour faire également une réforme territoriale des communes par leur fusion partiellement ou totalement sur la base des actuelles intercommunalités, afin d’en réduire le nombre ? Dès lors, les intercommunalités n’auraient plus lieu d’être, avec les dépenses de fonctionnement en moins que cela suppose…

Les nouveaux Maires retrouveraient toutefois des compétences dont ils ont été dépossédés par les intercommunalités de coopération intercommunales (EPCI). le Maire, les adjoints, conseillers délégués et les conseillers communaux seraient issus des élections par listes sur la base d’un projet électoral comme actuellement.

Deux exemples qui démontrent que le bloc communal actuel (communes et intercommunalités) génère des dépenses beaucoup plus importantes pour les seules indemnités des élus qu’une ou plusieurs entités issus de fusion de communes

Les indemnités de fonctions des élus sont calculées en faisant application d’un barème par strate de population de la commune. Le maire a, par principe, droit à l’indemnité de fonction maximum de sa strate. En revanche, à sa demande, le maire peut prétendre à ce que son indemnité de fonction soit minorée. Dans ce cas l’indemnité du maire doit être précisée dans la délibération d’attribution des indemnités de fonctions aux membres du conseil.

Un maire peut donc toutefois décider de ne pas se verser l'intégralité de son indemnité, ou en reverser une partie aux membres de son équipe. De même, la législation prévoit une série de majorations. C'est par exemple le cas dans les communes qui sont des chefs-lieux de départements, avec une majoration allant jusqu'à 25%. Un pourcentage identique à celui appliqué dans des communes au profil particulier, « classées stations de tourisme » et qui comptent plus de 5000 habitants. En dessous de cette limite, pour Saint-Tropez par exemple (4700 habitants), l'indemnité de l'édile peut être augmentée jusqu'à 50%.

Les deux exemples ci-après démontrent qu’on peut arriver à des sommes annuelles près ou supérieures à cent mille euros, voire plus si on compare la situation actuelle à celle d’une fusion de communes qui se substituerait partiellement ou en totalité aux intercommunalités actuelles, lesquelles seraient supprimées.

Les communes et l’intercommunalité prises pour cet exemple se situent en région Auvergne-Rhône Alpes. Il s’agit de deux niveaux différents, l’un concerne trois communes qui ne sont pas dans la même intercommunalité, elles constituent un ensemble majoritairement urbain en territorialité continue. Si les deux principales communes sont rattachées à une métropole, la plus petite fait partie d’une communauté de communes essentiellement rurales, toutefois si on compare les seules dépenses actuelles dues aux des indemnités des Maires et adjoints de ces trois communes par rapport à une fusion des trois, ce serait une économie très substantielle.

Pour l’autre exemple, ce sont vingt petites communes rurales de moyenne montagne dispersées dans un espace territorial cohérent au relief parfois accidenté pour certaines.

Des économies budgétaires substantielles seraient incontestables par la fusion de ces communes sur la base de l ‘actuelle intercommunalité, y compris, même si l’on ramenait leur nombre à deux pour des raisons territoriales, ce qui est possible et rationnel dans cet exemple retenu…

Suivant les exemples évoqués, pour celui des trois communes qui sont très proches (quasiment « soudées ») elles cumulent 33 815 habitants. Autrefois séparés par des champs, des vergers et des zones boisés, avec la croissance démographique, même si celle-ci fut contenue, et l’urbanisation nécessaire ont fini par les « souder » dans un espace territorial continu et cohérent. L’une à 21 235 habitants avec un Maire et a droit à 9 adjoints, les deux autres ont respectivement 9 856  habitants avec un Maire et a droit à 7 adjoints et la troisième 2724 habitants avec un Maire et a droit à 5 adjoints.

Si l’on considère les indemnités au maximum que peuvent percevoir tous ces élu(e)s, nous obtenons un total annuel de 291 695,12 euros qui se décomposent ainsi : indemnité des Maires et adjoints : commune de 21 235 habitants, le Maire 3622,97 euros mensuel x 12 = 43 477,64 euros, 9 adjoints (40% maximum de l’indemnité du Maire) soit 1328,42 mensuel x 9 = 11 955,78 mensuel x 12 = 143 469,36 euros. Celle de 9529 habitants, le Maire = 2616 ,59 euros mensuel x 12 = 31 399,08 euros, 7 adjoints 885,62 euros mensuel x 7 = 6199,34 x 12 = 74 392,08 euros. Celle de 2538 habitants, le Maire = 2077,17 mensuel x 12 = 24 926,04 euros, 5 adjoints 797,05 euros mensuel x 5 = 3985,25 euros mensuel x 12 = 47 823 euros

En fusionnant ces trois communes pour une seule commune de 33 815 habitants, avec la législation actuelle concernant le nombre de Conseillers Municipaux qui serait de 39, dont le Maire et 11 adjoints, les indemnités annuelles seraient les suivantes : Maire = 3622,97 euros mensuel x 12 = 43 475,64 euros, 11 adjoints 1328,42 euros mensuel x 11 = 14 612,62 euros x 12 = 175 351,44 euros total : 218 827,08 euros, soit une économie annuelle de 72 868,041 euros et sur la durée de la mandature de 6 ans = 437 214,24 euros

Comme on peut l’observer dans l’exemple suivant, plus il y a de petites communes à fusionner et qui se feraient sur la base partielle ou totale de l’intercommunalité existant, l’économie budgétaire en serait d’autant plus importante.

Plus il y a de petites communes au sein d’une intercommunalité, plus le budget global pour les indemnités des élu(e)s sera élevé

Dans ce second exemple, la démonstration est faite que plus il y a de petites communes au sein d’une communauté de communes, malgré la modestie des indemnités pour chacun, plus le budget global sera élevé.

Dans cet exemple, il s’agit de 20 petites communes rurales de moyenne montagne, pour un total de 5175 habitants en 2023, dont 6 communes de moins de 100 habitants, 6 communes entre 100 et 200 habitants, 4 communes entre 200 et 500 habitants et 4 communes entre 500 et 999 habitants. Actuellement pour chacune, il y a un Maire et des adjoints. Sachant que les indemnités pour un maire d’une commune inférieure à 500 habitant pouvait percevoir en 2023, au maximum 1026,51 euros mensuel et qu’ils sont 16 cela représente 1026,51 x 16 = 16 424,16 euros mensuel x 12 = 197 089,92 euros annuel. Pour les quatre communes de plus de 500 habitants et moins de 1000, les 4 Maires perçoivent chacun 1628,29 euros par mois x par 4 = 6513,16 euros x 12 = 78 157,92 euros annuel.

Pour les adjoints au maire de ces communes, il y a 2 adjoints pour les communes de moins de 100 habitants, soit 12 adjoints pour 6 communes. Pour les communes entre 100 et 499 habitants c’est 3 adjoints par commune, soit 30 adjoints pour 10 communes. 4 adjoints pour les communes entre 500 et 1499 habitants, soit 16 adjoints pour 4 communes.

Pour les indemnités (40% de l’indemnité du Maire), moins de 500 habitants les adjoints perçoivent au maximum 398,53 euros. Sachant qu’il peut y avoir en tout 42 adjoints concernés, cela fait 398,53 euros x 42 = 16 738.26 x 12 = 200 859.20 annuel. Pour les 4 adjoints des 4 communes entre 500 et 999 habitants, soit 16 adjoints, dont l’indemnité maximale par adjoint est de 430,73 euros cela fait 430,76 x 16 = 6891,68 X 12 = 82 700, 10 euros annuel.

Entre indemnité des Maires et des adjoints, s’ils prenaient la totalité des indemnité auxquelles ils peuvent prétendre cela ferait donc un total de 558 807,14 euros annuel (197 089,92 + 78 157,92 (indemnités des maires) + 200 859.20 + 82 700,10 pour celles des adjoints).

Pour les indemnités des élu(e)s à cette intercommunalité

Selon la législation actuelle, si on ajoute annuellement les indemnités maximum à laquelle peuvent prétendre le Président d’une intercommunalité de 5175 habitants et de ses huit vice-présidents, auxquels il peut prétendre, cela fait annuellement : Pour le Président 1660,53 euros x 12 = 19 926,36 euros. Les 8 vice-présidents 664,21 x 12 = 7970,52 x 8 = 63 764,16 euros, soit un total de 83 690,52 euros qui s’ajoute au budget des indemnité des maires et adjoints.

Si on considère que s’il n’y avait qu’une seule commune résultant d’une fusion sur la base de cette intercommunalité, pour une population de 5175 habitants avec le maire et 11 adjoints autorisés, aux tarifs actuels, leurs indemnités serait : pour le Maire 3214,04 x 12 = 38 569,44 euros et pour les 11 adjoints 885,02 euros x 11 = 9735,22 x 12 = 116 822,64 euros. Soit une économie annuelle de 558 807,14 moins 155 392 ?08 euros = 403 415,06 euros et 2 420 490, euros pour la mandature de 6 ans. Par délégation, un adjoint ou un conseiller délégué assurerait la fonction qui était dévolue aux anciens maires des communes.

Le groupement des communes en intercommunalités avait pour objet de réduire les dépenses de fonctionnement des communes en mutualisant certains services et investissements, mais est-ce vraiment le cas ?

On peut en douter, car d’une part, si les maires et adjoints des communes, de même que les conseillers municipaux des villes de plus de 100 000 habitants ou les conseillers communautaires des métropoles telle celle de Lyon, qui en plus se substitue au département sur sa zone géographique, les élu(e)s des exécutifs intercommunaux (Présidents et vice- Présidents) perçoivent également des indemnités, qui vont s’ajouter à celles qu’ils perçoivent s’ils sont Maires et adjoints des communes, voire conseillers municipaux dans une ville de plus de 100 000 habitants, ce qui représente encore davantage des dépenses de fonctionnement.

Avec la dotation globale de fonctionnement (DGF) versée par l’État aux communes, aux intercommunalités et aux départements pour 2024 s’élève à environ 27 milliards d’euros, la DGF constitue la principale dotation de l’État au profit des collectivités territoriales et de leurs groupements qui sont ainsi répartis :

- 12 milliards d’euros pour la DGF des communes,

- 6 milliards d’euros pour la DGF des intercommunalités,

- 8 milliards d’euros pour la DGF des départements.

D’autre part, si on se réfère au titre du bulletin « Mairie info de Novembre 2021 », les effectifs des intercommunalités ont bondi depuis les fusions de 2017 et en introduction : « La recomposition du paysage intercommunal issu de la loi Notre (Nouvelle organisation territoriale de la République) s'est traduite par de nombreuses créations de postes pour permettre aux EPCI d'assurer leurs compétences nouvelles. Une étude AdCF-FNCDG, présentée au Salon des maires, analyse l'impact des fusions sur les politiques RH communautaires. https://www.maire-info.com/les-effectifs-des-intercommunalites-ont-bondi-depuis-les-fusions-de-2017-article2-25857

Le même bulletin précise par ailleurs que 76 % des intercommunalités ont dû créer de nouveaux postes à l’issue de la fusion. Les recrutements les plus importants ont été réalisés dans les domaines de la communication (44 %), de l’urbanisme, (44 %), de la Gemapi (32 %), des services techniques (30,67 %), de l’assainissement (29,33 %), de l’aménagement et du développement (28 %), des déchets (28 %) et de l’informatique (28 %). A contrario, pour une majorité de répondants (62,77 %), la fusion n’a entraîné aucune suppression de poste, même si 15 collectivités interrogées déclarent avoir supprimé des postes en raison de la perte de certaines compétences. Reste que l’augmentation globale des effectifs pèse fortement sur le budget de fonctionnement des intercommunalités concernées. En effet, des collectivités indiquent avoir augmenté leurs dépenses de fonctionnement après la fusion. Un choix visant d’abord à financer l’harmonisation des régimes indemnitaires (82,76 %) ou à embaucher de nouveaux agents (70,11 %). L’achat de matériels (49,43 %), l’harmonisation des logiciels informatiques (47,13%) ou encore la réalisation d’études et d’analyses (43,68 %) ont également pesé sur les dépenses.

A l’évidence, malgré des transferts de personnels des communes aux intercommunalités, globalement il y a eu de nombreuses créations d’emplois supplémentaires au sein des différentes intercommunalités, car dans certaines communes plus importantes, parfois par « clientélisme » déguisé, des Maires n’hésitent pas à créer des emplois, pas forcément indispensables et embaucher du personnel, ce qui a un coût... 

Les intercommunalités, dont le total des indemnités de leur (élu(e)s ont un coût, par une fusion des communes avec leur suppression, on peut estimer une économie de plus de 36 milliards d’euros sur une mandature ?

Bien que cela n’apparaisse pas évident à priori, une fusion totale ou partielle de commune sur la base des actuelles intercommunalités ou par cohérence territoriale, à l’instar de nos voisins Européens, permettrait d’en ramener leur nombre aux environs de 9 à 10 000, avec la fin des intercommunalité. On peut estimer que les économies pour les seules indemnités des élu(e)s et celles concernant également la réduction du nombre de collaborateurs des cabinets des maires, présidents et vice président des intercommunalités, ainsi que les économies diverses de gestion se situeraient aux environs de six milliards d’euros par an, ce qui correspond à la DGF allouée aux intercommunalités. soit une économie de de 36 milliards d’euros sur une mandature de 6 ans.

Si au moins 350 000 élu(e)s exercent leur mandat de manière bénévole, en revanche, d’autres cumulent les indemnités. Avec une très grande majorité des élu(e)s qui perçoivent des indemnités pour la gestion des communes, notamment les grandes et très grandes villes qui constituent également des métropoles, sans oublier les intercommunalités de moindre niveau (communautés de communes et d’agglomération) présentent un coût de dépenses élevées, si on y ajoute en plus Paris, Lyon et Marseille qui ont un maire et des élu(e)s par arrondissement cela justifie bien cette évaluation de 36 milliards d’euros d’économie qui serait faite sur une mandature par la fusion des communes et la suppression des intercommunalités, excepté la métropoles de Lyon qui a récupéré les compétence du département du Rhône sur son territoire. Il y a aussi, depuis le 1er janvier 2019, Paris qui est une collectivité territoriale à statut unique. Elle exerce les compétences de la commune de Paris et celle du département de Paris.

Les nouvelles communes pourraient toujours se regrouper, mais en communauté de projets sans possibilité de prélever un impôt. A charge de chaque commune de répartir les dépenses en cas d’investissement pour une réalisation mutualisée. Les fusions de communes devraient se faire rapidement dans le cadre d’un calendrier précis fixé par la loi.

Pourquoi ne faudrait-il pas plutôt supprimer ou réduire le nombre de départements que de supprimer les intercommunalité et fusionner les communes ?

J’ai souvent exprimé le souhait de supprimer les départements, c’était dans le cadre du projet de réduction du nombre de régions formulé par François Hollande.

Les Régions Françaises avaient besoin, du moins pour certaines d’entre elles, d'être redécoupées. Produit technocratique de l’État jacobin des années 1950, elles correspondaient trop peu aux réalités historiques, culturelles, et sociales du pays. C'est pourquoi il était impératif que la cohérence territoriale soit en adéquation avec celui des aspirations des populations, mais aussi avec les nouvelles contraintes écologiques. Le résultat aurait du être des régions de tailles très hétérogènes, comme chez certains de nos voisins Européens. Ainsi, on pouvait imaginer une région avec quatre, cinq départements actuels coexistant avec des régions à deux départements (Alsace, Savoie), voire, des collectivités territoriales plus petites encore (Catalogne et Pays Basque français). À ce titre, La carte des nouvelles Régions, préparée par une poignée de hauts fonctionnaires n’était pas acceptable et relevait d’un déni de démocratie. 

En fixant arbitrairement le nombre de Régions à 13, sans réelle concertation préalable des élus locaux, ni débat préalable de la population, outre un déni de démocratie, on a reproduit, en les aggravant, les travers technocratiques du découpage existant ... Mais aujourd’hui la réforme des régions étant ce qu’elle est et vu leur taille, un échelon intermédiaire entre les nouvelles communes et les régions, ainsi définies, ne peut que passer par le maintien des départements. En supprimant les intercommunalités c’est d’autant plus nécessaire. Cela ne veut pas dire pour autant qu’il faut cesser d’agir pour une réforme territoriale des régions qui fut compatible avec les défis démocratiques, sociaux, économiques, écologiques qui sont à relever pour que nos petits enfants puissent nous dire merci, ce qui pour l’instant est sérieusement compromis…

Ne pas perdre de vue que les réalisations à caractère sociétal, environnemental et économique qui affectent notre vécu quotidien sont l’oeuvre des collectivités locales dans la grande majorité des cas, au premier rang desquelles les communes, soit à l’initiative des Maires ou avec leur accord.

Pour Conclure

Alors que l’on s’apprête à élire le prochain parlement Européen et que la majorité des responsables politiques Français se disent tous plus Européens les uns que les autres, il serait temps de se mettre en cohérence avec nos voisins Européens par rapport aux institutions locales et à leurs nombres. Au moment où notre pays est contraint à des efforts d’économies budgétaires et d’imaginer de nouvelles recette, outre une contribution solidarité pour les très riches, comme certains d’entre eux le proposent ou d’une taxation temporaire des superprofits, les économies estimées à plus de six milliards d’euros ne seraient d’ailleurs pas négligeable, grâce à la fusion par regroupement de communes, dont en France leur nombre est excessif, ainsi que la suppression des intercommunalités qui en découleraient.