Réaffirmer le principe de laïcité, un impératif à mesurer
La laïcité, un principe tiraillé entre conceptions juridiques et philosophiques ...
Si le principe de laïcité ne figure pas (encore) dans notre devise nationale comme le souhaiterait un grand nombre d’élus, toujours est-il qu’il jouit d’une valeur symbolique et juridique certaine. Son ancrage dans les mœurs de la société française demeure indéniable, néanmoins son application se révèle de plus en plus délicate, en témoigne l’explosion du nombre de contentieux y afférant ces dernières années. En dépit des mesures prises par les gouvernements successifs depuis le début des années 90, les débats persistent et demeurent plus vivaces que jamais, la traduction normative du principe de laïcité interroge fortement à l’heure où la religion cristallise de nombreuses tensions.
D’un point de vu conceptuel, la laïcité correspond à une certaine manière de concevoir l’organisation de la société, de telle sorte à ce que les pouvoirs politiques et religieux soient dissociés. Faisant l’objet de nombreuses acceptions à l’échelle internationale selon que la religion soit plus ou moins implantée dans les sociétés, le droit positif français lui accorde à ce titre une place remarquable.
Alors même que la Constitution marque d’emblée le caractère éminemment libéral de la laïcité[1], la séparation de l’Eglise et l’Etat est ce à quoi elle renvoie couramment dans l’opinion publique. Cela implique par exemple qu’il n’y ait plus de religion recevant une consécration légale comme ce fut le cas autrefois, de la sorte les anciens établissements publics du culte chargés de la gestion des édifices religieux ont dû disparaître au profit d’associations cultuelles relevant de la loi de 1901, conformément à l’article 2 de la loi du 9 décembre 1905.
Contrairement à ce qui peut être souvent répandu dans l’opinion publique, la non-reconnaissance des cultes ne signifie pas que l’Etat ignore la religion pour autant. La loi du 9 décembre 1905 précitée, prévoit notamment un titre spécifique consacré à la police des cultes[2]. Ainsi, comme la religion ne relève pas seulement de la sphère privée mais se pratique dans des espaces publics et collectivement, l’Etat se doit de veiller à ce que certaines actions à caractère cultuel ne créent pas de troubles à l’ordre public. Aussi, l’Administration ne peut pas finalement demeurer indifférente à l’égard de la religion, tout simplement puisqu’elle se doit de garantir la liberté de culte conformément au droit interne et international[3]. Dès lors, il n’est pas étonnant de relever que la loi de 1905 prévoit en son article 2, la mise en place d’aumôneries dans les hôpitaux et les prisons. Il convient toutefois de préciser que la laïcité ne trouve pas à s’appliquer de manière homogène sur l’ensemble du territoire en dépit du principe d’indivisibilité de la République Française, la séparation entre l’Etat et le fait religieux est moins marquée notamment en Alsace-Moselle[4], ou bien au sein des collectivités territoriales d’Outre-Mer[5].
On note très vite le paradoxe qu’implique l’application du principe de laïcité, l’Etat se devant d’être neutre à l’égard de la religion, sans pour autant l’ignorer totalement puisque devant garantir la liberté de culte. Si la liberté demeure la finalité, et la neutralité de l’Etat le moyen qui permet de la garantir, elles demeurent aussi deux exigences parfois contradictoires. La loi du 9 décembre 1905 doit finalement « cohabiter » avec d’autres dispositions législatives qui ont de quoi nous laisser perplexe quant à la neutralité supposée de l’Administration. A cela s’ajoute une lecture très libérale du principe de laïcité de la part du Juge Administratif permettant des pratiques locales qui interrogent. Face à un droit relativement contradictoire, s’affrontent donc plusieurs interprétations, plusieurs visions du principe de laïcité. Tantôt liberticides, tantôt « ultra-tolérantes », ces interprétations que l’on retrouve régulièrement dans le débat public trahissent manifestement l’esprit et le texte du 9 décembre 1905. Pour autant, la laïcité telle qu’elle résulte de 1905 ne saurait demeurer figée compte tenu des changements que connait la société française, son adaptation demeure inéluctable.
Alors, que l’Etat ne doive pas ignorer les citoyens désireux de vivre pleinement leur foi en France est une chose, mais si cela implique un coût financier, éventuel ou certain, il est sans doute opportun tant pour le législateur que le Juge Administratif de réagir, en particulier quand les services publics sont soumis à une austérité sans précédent. La conclusion de baux emphytéotiques ou encore le financement d’écoles privées à caractère confessionnel demeurent forcément au cœur des interrogations. Pour autant, la prudence doit être de mise ce qui suppose de ne pas perdre de vue les finalités qui sous-tendent l’existence du principe de laïcité. De la sorte, si la neutralité de l’Administration doit être réaffirmée, celle-ci ne saurait toutefois se confondre avec le principe de laïcité, dans une société qui se veut soucieuse des libertés individuelles et collectives.
La nécessité de réaffirmer la neutralité de l’Administration, un impératif républicain gage d’économies
Réaffirmer la neutralité de l’Etat suppose de mettre fin tant aux financements indirects du culte qu’aux financements directs des écoles privées à caractère confessionnel.
Si l’article 2 de la loi du 9 décembre 1905 dispose que, « les associations cultuelles ne peuvent recevoir aucune subvention publique, directe ou indirecte », une étude approfondie des dispositions du Code Général des Collectivités Territoriales (voire du CGPPP) révèle que les collectivités territoriales peuvent soutenir la construction ou l'acquisition d'un lieu destiné à l'exercice de pratiques cultuelles.
Le Code général des collectivités territoriales (CGCT) prévoit notamment que les collectivités territoriales peuvent garantir les emprunts réalisés par des associations cultuelles pour financer la construction d’édifices religieux (article L. 2252-4 ; article L. 3231-5). Sur ce fondement, la ville de Créteil et le département du Val-de-Marne ont pu « légalement » garantir un emprunt à hauteur de 1,5 million d'euros dans le cadre de la construction de la mosquée de Créteil, achevée en 2008[6]. Bien qu’il n’ait pas encore été fait état d’une association cultuelle ne parvenant pas à rembourser ses créances dans ce cadre-là, on peut néanmoins être inquiet au regard du montant des dépenses que la construction d’un édifice religieux peut représenter. A noter toutefois que ce type d’intervention est néanmoins très rare de nos jours.
Pratique plus courante pour les Collectivités Territoriales, la conclusion de contrats (les baux emphytéotiques Administratifs) avec des associations en vue de la construction d’édifices cultuels sur les propriétés publiques. Au travers de ces conventions, les collectivités territoriales permettent à des associations cultuelles de bâtir des édifices religieux, en contrepartie très souvent d'une redevance modique (un euro symbolique généralement) et de l'intégration de l'édifice dans le patrimoine de la collectivité à l'issue du bail (un bail emphytéotique dure entre 18 et 99 ans, et est renouvelable)[7]. Une telle pratique entre a priori en contradiction avec la loi du 9 décembre 1905, sauf aux yeux des magistrats du Conseil d’Etat dont la position défendue ne devrait guère nous surprendre lorsque l’on lit dans un de ses rapports publié à ce sujet en 2004, que le « BEA semble l'outil le plus intelligent pour le financement des lieux de culte »[8]. Ces contrats permettent certes de réduire les inégalités d'accès aux lieux de culte des différents groupes religieux, néanmoins cela demeure bien trop préjudiciable à terme pour les finances locales, ces charges s’ajouteront notamment à celles que les municipalités supportent déjà pour l'entretien du patrimoine religieux existant, composante du domaine public. A l’heure où la valorisation du domaine public demeure un impératif majeur pour les Collectivités Publiques, il est ô combien difficile de justifier la pérennisation de tels montages juridiques.
Certains soutiendront la législation en vigueur, arguant que l’Etat devant assurer la liberté de culte doive donc faciliter l’accès aux croyants à ce type d’édifice. Il n’en demeure pas moins que cela constitue des financements indirects, de moins en moins supportables en période d’austérité budgétaire. Tout aussi problématique, le financement des écoles privées à caractère confessionnel.
Votée le 31 décembre 1959 et insérée dans le Code de l’Éducation, la loi « Debré » a donné à l’enseignement privé confessionnel le statut de « service public d’enseignement », impliquant donc un financement par les pouvoirs publics, au mépris des valeurs républicaines, du principal concurrent de l’éducation nationale, qui pourtant manque cruellement de moyens.
Ce soutien financier interroge à plus d’un titre, car non seulement il provoque une perte de ressource considérable pour l’enseignement public, mais encore il remet en cause la cohérence des politiques publiques qui se doivent de promouvoir les valeurs de la République, notamment favoriser la cohabitation sur un même territoire de citoyens aux origines multiples, et aux opinions diverses. En effet, l’Administration ne peut pas défendre le « vivre ensemble », et favoriser le communautarisme en soutenant ce type d’établissement scolaire, qui de toute évidence, poursuivent une logique commerciale et prosélyte contraires aux finalités du service public. En plus d’y constater un nombre plus important de discriminations, on peut par ailleurs se demander si la liberté de conscience des plus jeunes est assurée notamment lorsque l’on connaît l’engagement politique de certaines écoles catholiques concernant la loi sur le mariage entre personnes de même sexe. Dans la mesure où ces écoles ont un « caractère propre » qui leur est reconnu par la loi (l’article L442-1 du Code de l’éducation, reprise de l’article 1er de la loi dite Debré de 1959), elles jouissent d’une plus grande liberté pour enseigner un dogme, pas forcément compatible avec les valeurs de la République. Une politique républicaine se doit de poursuivre uniquement l’intérêt général, et consacrer les deniers publics exclusivement au profit des services publics, « patrimoine de ceux qui n’en ont pas » pour reprendre les propos de l’actuel président de l’assemblée nationale Claude Bartolone.
Au regard de ce qui vient d’être exposé, il est difficile de ne pas admettre que l’Administration réalise davantage que ce qui est nécessaire pour assurer la liberté de culte sur son territoire. Néanmoins, si la neutralité de l’Administration doit certainement être réaffirmée, il ne faut pas pour autant que cette exigence soit confondue avec le principe de laïcité, sans quoi la liberté religieuse ne serait plus garantie. Or, une définition de la laïcité qui se veut de plus en plus restrictive des libertés religieuses semble occuper aujourd’hui une place considérable dans l’opinion publique, ce qui doit être combattu également.
Le souhait d’étendre le principe de laïcité, une volonté manifestement liberticide
Alors que la laïcité fait l’objet de nouvelles interprétations, il paraît nécessaire de ne pas étendre son champ d’application.
La liberté religieuse est aujourd’hui solidement protégée en droit international et en droit interne[9]. N’en déplaise certains, sa garantie fut bel et bien une des motivations du législateur de 1905, qui souhaitait mettre fin aux querelles religieuses ayant déchiré la France pendant plusieurs siècles. Naturellement, la loi du 9 décembre 1905 rappelle en son premier article que « La République assure la liberté de conscience » et « garantit le libre exercice des cultes ». C’est donc au nom de cette liberté que le principe de neutralité a été imposé aux agents publics quasi exclusivement (plus largement, aux agents participant à l’exercice d’une mission de service public[10]), et non pas à l’ensemble des citoyens.
On comprend alors pourquoi la loi du 15 mars 2004 sur l’interdiction du port de signes ostentatoires a suscité autant de débats puisqu’elle a étendu l’application du principe à certains usagers du service public. Si son adoption fut bienvenue, on ne peut nier toutefois qu’elle a participé à complexifier la signification du principe de laïcité qui semble pourtant échapper à une grande partie de la population. Il est évident de constater dans le débat public un décalage entre ce qu’est la laïcité, sa traduction juridique, et ce qu’elle implique pour certains. A titre d’exemple, il est régulièrement répété que la laïcité ne concerne que « l’espace public ». Mais qu’est-ce donc que l’espace public ? Cette expression renvoie-t-elle aux propriétés de l’Administration, et dans quel cas tous les citoyens ne devraient pas manifester leurs convictions religieuses de quelque manière que ce soit, dans la rue, dans les jardins publics ou encore dans les hôpitaux ? Il s’agirait en conséquence d’une interprétation erronée de la loi du 9 décembre 1905 qui ne s’applique qu’aux agents participant à une mission de service public, et à certains usagers à titre dérogatoire (cf.supra, loi du 15 mars 2004). Dans le même ordre d’idée, il est régulièrement affirmé que la burqa a été prohibée dans les lieux publics au nom du principe de laïcité. Or, ce sont essentiellement des considérations d’ordre public qui ont motivé le législateur, puisqu’il s’agissait au travers de la loi n° 2010-1192 du 11 octobre 2010 de permettre aux forces de l’ordre d’identifier les éventuels auteurs d’infractions, de délits. Aussi, la teneur des débats nationaux alimente cette confusion notamment lorsqu’un grand nombre d’élus de la République s’érigeant en ardents défenseurs du principe de laïcité à l’approche des élections, vont par exemple proposer d’interdire le port du simple voile dans la rue. Le fantasme pour certains d’étendre à tous les usagers du service public l’exigence de neutralité dont l’Administration a la charge, nourrit indéniablement les amalgames parasitant la compréhension principe de laïcité.
Le fanatisme religieux et le repli communautaire régulièrement mis en exergue par les médias ne demeurent pas étrangers à ces nouvelles interprétations du principe de laïcité. Pour autant, la laïcité ne devrait pas servir de boucliers anti religion, sans quoi on ne pourrait tout simplement plus parler de laïcité mais plutôt de laïcisme. Contrairement à la laïcité, le « laïcisme » procède d'une déviance de la laïcité, l'utilisation de celle-ci à des fins non plus pragmatiques, mais idéologiques ou politiciennes, à l'image de l'obsession « anti-musulmane » du Front National. Il s’agit donc d’une position qui contredit la laïcité puisqu’elle consiste pour la puissance publique à professer une doctrine antireligieuse.
On peut donc noter dans le débat public, la banalisation ces dernières années d’une norme juridique qui n’existe pourtant pas en droit français mais que l’on croit effective. Une règle de droit répressive, qui interdit, et limite sans contestation la liberté religieuse, en tout cas étranger au législateur de 1905, inexistant en droit positif.
Un juste milieu doit être trouvé par les pouvoirs publics, entre la nécessité de rester neutre à l’égard de la religion, sans pour autant l’ignorer totalement puisque devant garantir la pratique cultuelle. Cela suppose par conséquent que les élus de la République, au même titre que les magistrats doivent faire preuve de pragmatisme face aux problématiques soulevées par l’application du principe de laïcité, donc ne pas dénaturer son caractère éminemment libéral sans pour autant sombrer dans un excès de tolérance.
A titre d’exemple, en ce début d’année 2015 le parti radical de gauche avait déposé un projet de loi[11] visant à étendre l'obligation de neutralité de l’Administration, à l’ensemble des crèches privées bénéficiant de financements publics ainsi qu'à toutes les structures accueillant des mineurs, comme les centres de vacances et de loisirs. Faisant écho à « l’affaire Baby Loup », le texte alors élaboré concernait notamment les assistantes maternelles, ou garderies familiales et, impliquait que les intéressées devaient retirer les motifs religieux présents au sein de leur domicile dans le cadre de leur fonction. Finalement, face aux réactions suscitées par de telles propositions le législateur adoptera en mai 2015 un texte moins ambitieux[12]. Destinée à garantir la liberté de conscience des plus jeunes cette loi demeure ambigüe, car s’il existe un danger pour ces derniers dans ce type de structure, pourquoi avoir limité cette exigence aux seules crèches publiques ? Aussi, compte tenu du très bas âge des enfants concernés par ce type de service, on perçoit difficilement en quoi pourrait-on les protéger d’un éventuel prosélytisme religieux, comme a pu le souligner Elina Lemaire[13], Maître de conférences à l’Université de Bourgogne. Toujours est-il que la loi dans sa version originale étendait de manière considérable la portée du principe de laïcité, sans pour autant apporter de réponses à un quelconque problème de société.
On retrouve également dans le débat public l’idée très répandue qu’il faudrait préserver les entreprises d’éventuels troubles que pourrait susciter la manifestation d’opinions religieuses, au travers du port d’un foulard islamique par exemple. Cela justifierait donc l’adoption d’une loi étendant le principe de laïcité au sein des entreprises privées. Dans ce cas il faudrait interdire également l’expression des opinions politiques, elles aussi susceptibles de perturber la vie de groupe au sein des entreprises. On note très vite la dangerosité, et par conséquent l’inutilité des mesures envisagées. Par conséquent, nul besoin de revenir sur la proposition pour le moins ubuesque de la présidente du Front National visant à interdire le port de signes religieux dans « l’espace public ».
La laïcité n’est pas la négation de la religion, la laïcité ne cantonne pas la religion dans la sphère privée comme il est souvent dit. Car si le champ de la liberté religieuse est réduit aux seuls domiciles des croyants, on se demande vraiment si l’on peut encore parler de liberté. Au demeurant, on se demande comment une législation restreignant autant les libertés religieuses puisse perdurer lorsque l’on connaît l’attachement de la Cour Européenne des Droits de l’Homme pour ladite liberté.
[1] La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale. Elle assure l'égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d'origine, de race ou de religion. Elle respecte toutes les croyances. Son organisation est décentralisée.
[2] Titre 5
[3] Article premier de la loi du 9 décembre 1905 ; article 10 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du citoyen ; article 18 de la Déclaration universelle des droit de l’Homme ; article 10 de la Charte des Droits fondamentaux de l’Union Européenne ; article 9 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales
[4] Loi du 18 germinal an X (8 avril 1802) approuvant le Concordat de 1801
[5] CF.Ordonnance royale de Charles X du 27 août 1828 ; Décrets-loi Mandel des 16 janvier et 6 décembre 1939
[6] Rapport d'information n° 345 (2014-2015) de M. Hervé MAUREY, fait au nom de la délégation aux collectivités territoriales, déposé le 17 mars 2015
[7] Article L. 1311-2 du CGCT
[8] Conseil d'État, Rapport public, Un siècle de laïcité, 2004.
[9] op. cit.
[10] Cour de cassation, Chambre Sociale, 19 mars 2013, CPAM de Seine-Saint-Denis, §4
[11] Proposition de loi enregistrée le 4 mars 2015 à l’Assemblée Nationale, « visant à étendre l’obligation de neutralité à certaines personnes ou structures privées accueillant des mineurs et à assurer le respect du principe de laïcité ».
[12] Loi du13 mai 2015, « visant à étendre l’obligation de neutralité aux structures privées en charge de la petite enfance et à assurer le respect du principe de laïcité ».
[13] Propos tenus à l’occasion d’un colloque en date du 18 juin 2014, à propos du fait religieux dans la construction de l’Etat.
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